導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇銀行監管原則，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

（1）外國銀行分行，這是外國銀行在華設立的分支機構，從數量上看占主要部分。

（2）外國銀行代表處，指外國銀行在中國境內獲準設立并從事咨詢、聯絡、市場調查等非經營性活動的派出機構。因為其所從事的主要是非經營性活動，對其監管比較簡單，本文不予討論。

（3）中外合資銀行，指外國金融機構同中國金融機構在中國境內合資經營的銀行。

（4）外資銀行：指依法在中國境內設立的總行在中國境內的外國資本的銀行。從《條例》對設立外資銀行的申請者的條件要求來看，[注釋]此處的外資銀行應理解為外國金融機構在華投資設立的子銀行，也有稱為附屬行的，為和標題中的總稱外資銀行相區別，本文將此類銀行稱為外資子銀行。

從這樣四種形式來看，對其管理均涉及到對跨國金融機構的監管問題，這個問題極為復雜，即涉及到技術問題，也涉及國際間的協作問題。本文擬首先討論近年來國際間所確立的對于跨國金融機構（主要是跨國銀行）的監管合作原則，然后再分析其在我國的適用。

一、對跨國銀行的監管原則

跨國銀行是跨國公司的一種特殊形式，各國一般普遍接受聯合國跨國公司中心在其提交的《世界發展中的跨國公司：第三次調查》中下的定義：“跨國公司是設在兩個或兩個以上國家的實體，它在一個決策體系下經營，各實體間通過股權或其他形式密切聯系”。跨國銀行在本世紀發展迅速，各國對它的監管一般是基于兩大類原則。

（一）股權原則和母國監管原則

所謂股權原則是指股東有權對其資產進行監督和管理，并承擔責任。依此原則，跨國銀行的總行必須對其所設立的分行和子銀行進行監督管理和承擔責任。而按照國際公法上的國籍原則，一國對其國民的行為、利益或其他關系，不論發生在境內境外，均可以行使管轄權，即跨國銀行的國籍國可對跨國銀行行使管轄權，由此可以推出母國負責監管跨國銀行的原則。

對跨國銀行實行控股權原則有一定的特殊性。公司法一般規定總公司對其分支機構應承擔民事責任；對子公司則僅以所投股份承擔有限責任。依此，跨國銀行母行對其在我國設立的分行應以其全部資產承擔責任；但對其在我國設立的子銀行和合資銀行只承擔有限責任。然而，普通公司法尚有對關聯企業之間相互轉移資產以逃避稅收和債務的規制，而銀行則本身既為經營貨幣的企業，在各個銀行、企業之間貨幣的流入注出為當然之事，在此，對關聯企業的限制就顯得蒼白無力了。很多國家因此禁止設立外資子銀行，只準設立分支行，而允許設立子銀行的國家也往往在立法中加重了母行的責任。如德國銀行法為了保護德國境內債權人的利益，就在對外資子銀行的設立條件中加重了總行的責任，要求（1）外國銀行總行應提交保護說明書；（2）根據存款保護基金會的規定，要求外國總行提交賠償保證書，保證賠償該基金會為挽救子銀行而可能遭受的損失。

（二）地方市場原則和東道國監管原則

地方市場原則引出的是東道國監管原則。外資銀行在東道國活動，對東道國的經濟秩序會造成影響，東道國家依據國際公法之領域原則當然有權對其進行管轄；另一方面，東道國為外資銀行提供市場，可以直接了解當地金融市場和跨國銀行分支機構的經營情況，由其對外資銀行的日常經營情況進行監管比較方便和直接。

在現實經濟生活中，正是上文所述的跨國銀行之間的資產流動性和銀行的特殊性致使這兩大原則在實踐中存在著嚴重沖突。如甲國的A銀行在乙國設立分行，因分行不具有獨立性，故應歸甲國監管。但如A行總行破產，則依法在乙國的分行也應同時宣布破產清算。但如該分行在乙國吸收存款，則其破產對乙國的經濟秩序影響極大，極有可能產生連鎖反應，乙國對此決不會坐視不管，從而產生了管轄權的沖突。

正是鑒于1974年原聯邦德國的赫斯塔特銀行和美國的富蘭克林國民銀行的倒閉風波，由國際清算銀行發起，十國集團和瑞士的中央銀行在巴塞爾開會討論對跨國銀行的國際監督和管理問題。1975年2月成立了常設監督機構“銀行管理和監督行動委員會”，簡稱巴塞爾委員會，又稱庫克委員會。1975年9月，該委員會達成了第一個文件，即《對銀行的外國機構的監督》。一般稱之為第一個“巴塞爾協議”。

該協議是對兩大原則沖突的第一次調和嘗試。該協議認為任何銀行的國外機構都不能逃避監管，母國和東道國都負有監管的責任，雙方應當分工合作。協議規定東道國監督外國分行的流動性和外資子銀行的清償力；總行則負責其外國分行的清償力，對于子行的流動性總行負道義上的責任。此外協議還要求監督當局之間互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構，否則東道國則代為檢查。該協議在世界范圍內產生了極大的反響，但由于對兩大原則的平行使用，不分主次，也引起監管責任的含混不清。

1978年巴塞爾委員會頒布了“綜合資產負債表原則”，確立了綜合管理法，即把跨國銀行的總行、國內外分行、子行作為一個整體，從全球角度綜合考察其資本充足率、流動性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風險。綜合管理法的確立表明巴塞爾委員會逐漸偏向于以母國監管為主的原則，同時突破傳統股權原則的限制，將分行和子行均統一到一起計算，考慮到了跨國銀行業的特殊性質。

在綜合管理法的基礎上，巴塞爾委員會對巴塞爾協議進行了重大修改。1983年修改后的巴塞爾協議出臺，一般稱之為第二個巴塞爾協議。此協議規定，把分行的流動性由過去的東道國負責改為東道國和母國共同負責，即基于綜合管理法，總行從全球角度管理其流動性；子行的流動性則仍由東道國負責管理。同時，也要求總行開具保函，保證對子行提供備用信貸。關于清償力，其規定分行的清償力由母國負責；子行的清償力由東道國和母國共同負責。母行所以負責，當然仍是基于綜合管理法。對于合資銀行，則由東道國負主要責任，但如果外國銀行占有多數股權，則仍應由東道國和母國共同負責其清償力。對于外匯管理，則由母國和東道國共同負責，總行負責管理其全球的外匯頭寸，東道國則只管理其境內的外匯交易。由此我們可以看到，第二個巴塞爾協議體現了“以股權原則為主，當地市場原則為輔；母國綜合監督為主，東道國個別監管為輔”的總體思路，對監督責任的劃分比較明確，比第一個巴塞爾協議有顯著進步。

在此之后，巴塞爾委員會的努力成果又表現為1988年的《關于統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》，一般稱之為《巴塞爾報告》，它規定了對國際銀行的資本充足率的統一要求，是對巴塞爾協議的具體化。

綜合管理法當然也存在一些缺陷，主要表現在：

（1）綜合管理法要求總行對海外分行和子行實行全面控制。母國對總行的監管往往和東道國的國內法，如關于銀行保密等義務相沖突。1984年著名的香港美國大通銀行案即為一例。[注釋]

（2）綜合管理法注重強調母國的監管責任。一方面，目前著名的跨國銀行的母國多為發達國家，容易造成發達國家對發展中國家主權的侵害；另一方面，強調了母國監管責任，也會使東道國放松管制以吸引外資的進入，從而造成對外資銀行的監管不力。

（3）綜合管理法允許總行對其全球的分行和子行進行資金的內部調撥，這往往容易使東道國的有關管制落空；并且資金的內部轉移也有可能對東道國的經濟秩序、債權人利益造成損害。

盡管如此，綜合管理法在目前仍不失為比較合理和全面的一種監管辦法，為各國所采用。美國在1991年底通過的《加強外國銀行監督法》規定：除非外國銀行在其原籍國（母國）受到全面的監督，且承諾依美國金融管理機構之要求提供有關資料和信息，否則該銀行不得在美國境內營業。同時還規定：外國銀行在美分支機構與美國銀行一樣適用美國國內的銀行法規；美國聯邦儲備局有權核準外國銀行設立分支機構，命令其停止營業，或是對之實施金融檢查。美國對外國銀行的監管就是一個適當分配母國監管權和東道國監管權的好例證。而歐盟則一方面規定了各會員國金融機構應符合的最低標準，如最低資本額及經理、董事的任職標準等；另一方面采取“互相承認”原則，即各會員國（東道國）必須承認其他會員國就其金融機構所發之執照以及依該國法令所準許之營業項目。相比而言，歐盟的方法過于強調母國監管，但因過于放松東道國的監管，而不能同時保證跨國銀行受到全面的監管。所以，歐盟目前亦擬采用類似美國的監管制度。

二、我國對外資銀行的監管

從《條例》及其實施細則來看，我國對外資銀行的監管部分吸取了美國《加強外國銀行監督法》的優點。這主要表現在強調申請在我國設立各種外資金融機構的申請者，其所在國家或地區要有完善的金融監督管理制度。但從總體來看，我國是不承認以綜合管理法為基礎的第二個巴塞爾協議確立的母國監管為主的原則的。我國既允許設立分行，又允許設立子銀行和合資銀行，對業務范圍未加區分。但只要求設立外國銀行分行的，其總行要提供對該分行承擔稅務、債務的責任擔保書。從監督管理上，我國區分子銀行、合資銀行與分行，對前兩者有注冊資本、資本充足率、同一貸款上限等風險管理要求；對分行則無這些要求。可見，我國是以普通公司法原理來對待這兩類外資銀行的，將前者作為獨立法人處理，承認其總行只承擔有限責任，而這一點，我們前面已談過，是不符合跨國銀行的特殊性質的。同時，我國如果過于強調東道國的監管，會在國際合作方同遇到困難，與強調母國監管的國際慣例相沖突，容易受到他國的對等對待，既不利于引進外資，也不利于我國銀行在國際上的競爭。

總的來說，我國在對外資銀行的監管方面，面臨著兩個矛盾：一是吸引外資的需要和加強監管的矛盾；二是作為東道國監管原則與母國監管原則的矛盾。第一種矛盾主要表現在一方面引進外資銀行對我國會帶來諸多利益；另一方面我國又擔心外資銀行可能帶來的負效應而要對它進行監管，監管力度不夠的話，負效應無法抑制；但如監管過于嚴格，在當今世界各國競相放松金融管制的環境下，我國又會失去投資吸引力，達不到引進外資銀行的目的。如何保持適度的監管，看來確實是一個難題。第二種矛盾是對跨國銀行監管的基本矛盾，上面已著重討論過，此處不再贅述。

筆者以為，我國從國際金融業發展的實際出發，應適用母國監管為主的原則。如果我們選擇以母國監管為主的原則，我們是有可能擺脫矛盾的兩難境地的。首先，堅持以母國監管為主的原則，并不意味著放棄監管，第二個巴塞爾協議對此有明確的規定。依此，跨國銀行仍然受到母國的全面監管。而依照綜合管理法的話，總行的安全也可保證外國機構的一定安全。畢竟，監管只是手段，防范風險、安全經營才是我們追求的目的。其次，在堅持以母國監管為主的原則時，我們完全可以依照巴塞爾協議對監督責任的分工，輔之以東道國的監管，而不會使跨國銀行缺乏監管，有空可鉆。這樣我們就可以達到更好地吸引外資的目的，而不至于象現在這樣一味在“超國民待遇”和“次國民待遇”間追求平衡，以至造成中外雙方不能公平競爭，雙方均有怨言的情況。

篇2

一、中央銀行履行宏觀審慎監管職能的原則

（一）相對獨立性原則

中央銀行缺乏必要地獨立性將會產生許多后果。從宏觀審慎監管角度而言，缺乏必要的獨立性將會使既定的監管目標可能受到“非獨立因素”的影響而偏離有利于金融業長期穩健發展的軌道。這些“非獨立因素”的干涉將會導致中央銀行無法在一個連續的時間或事件中保持相對獨立的、一貫的、連續的決策和執行原則與行為。所以，賦予中央銀行相對獨立性，對于宏觀審慎監管穩定及提升宏觀審慎監管效率都具有重要意義。

（二）依法監管原則

依法監管一方面是指金融市場主體的行為有系統的法律規定進行調節，并且必須接受國家金融監管當局的監管，不能有例外的情況；另一方面是指監管主體在實施監管工作過程中必須嚴格遵循既定的法律規定和程序，確保監管的嚴肅性、權威性、一致性和有效性。

（三）適度監管原則

金融監管的宗旨就是要通過適度監管實現適度的金融競爭，形成和保護金融業適度競爭的環境和格局。如果監管不到位，金融市場正常的秩序就難以得到維持，金融機構基于利益最大化原則的的惡性競爭將致使金融風險大量積聚，引發系統性金融風險；若監管過度，會對金融機構合理的競爭與創新予以限制，將降低金融業運行的效率，從而限制了金融業發展，最終將削弱國家金融業整體競爭實力。所以，宏觀審慎監管就應該堅持適度原則，要避免過松或者過分嚴格監管的出現。

（四）多層次監管與監管協調原則

金融機構的內部控制和外部監管是彼此聯系、相輔相成的兩個方面，并且外部監管最終要靠金融機構的內部控制來完成既定目標。如果完全依靠外部金融監管，不僅難以道道監管的預期目標，而且還會增加金融監管的執行成本。如果忽略外部金融監管，而完全寄希望于金融機構自我約束，金融機構內在的逐利動機會致使投機行為的發生，從而加大影響金融穩定事件發生的概率。所以對金融機構的宏觀審慎監管既要考慮外部監督，也要注重其自由約束，并且在外部監管過程中，監管者還需有能力識別金融機構的自律性程度，從而在此基礎上實施積極有效監管，使得監管維持在適度的狀態下，保證金融機構健康持續發展。

二、對我國中央銀行履行宏觀審慎監管職能的建議

（一）建立和完善我國宏觀審慎監管法律制度體系

建立完善的法律制度體系有利于保證宏觀審慎監管有法可依。要加快我國宏觀審慎監管立法工作，同時通過對《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律的修訂工作明確中國人民銀行對宏觀審慎監管的職責范圍，建立由中國人民銀行負責宏觀審慎監管、專業監管機構負責微觀審慎監管的金融監管構架，對中國人民銀行和各金融監管機構及有關部委在整個審慎監管體系中的職責分工從法律層面進行進一步明確和完善。通過完備的制度體系有效識別和度量系統性風險，從而防止金融風險在不同市場、領域和機構之間的傳遞。

（二）成立由中央銀行主協調的宏觀審慎監管協調機構

基于多層監管和監管協調原則，宏觀審慎監管協調機構架構方面可以成立由國務院負責金融事務的副總理擔任主要負責人的金融協調委員會，成員包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會及財政部和發改委的某些部門。涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機的應急事務等重大問題及相關制度由金融協調委員會報國務院審核決定。在日常工作中，確定中國人民銀行牽頭的“主協調制度”，即中國人民銀行在金融協調委員會主要負責人的授權下負責不同金融監管機構和金融監管政策之間的協調，負責處理宏觀審慎監管日常事務。

（三）完善宏觀審慎監管工具

由中國人民銀行進行逆周期資本監管，緩解銀行體系順經濟周期效應，提升銀行資本的質量，從而達到“以豐補歉”的效果。中央銀行要準確評估金融市場或金融產品的變化對市場系統性風險的影響，尤其是要分析金融機構之間或者金融機構與金融市場之間的連鎖反應；同時對具有系統性風險的重要金融機構采取嚴格的監管，實施差別化的監管政策，預防此類金融機構發生風險時危及到整個金融體系的穩定與安全。

（四）加快推出存款保險制度

長期以來，我國一直實行的是隱性的存款保險制度。從近年來我國金融機構市場退出的時間來看，國家實際上承擔了對銀行存款的保險責任。因此，目前要結合國際存款保險制度的最新實踐和改革動態，完善我國存款保險制度設計，建立適合中國國情的存款保險制度，并由存款保險公司履行存款保險和銀行清算職能，強化對存款金融機構的市場約束，完善中央銀行最后貸款人職能，從而促進金融機構的規范發展和維護金融穩定。

（五）加強中央銀行與國際金融機構的合作

加強中央銀行與國際監管機構的合作是目前金融全球化、資金全球化和金融機構跨國經營的內在要求，也是金融監管國際化和建立統一的金融監管標準的客觀需要。在目前的國際形勢下，賦予中國人民銀行履行宏觀審慎監管職責，要高度重視與國際金融機構的合作，強化與國際金融機構的合作的力度，加強與國際金融組織的信息溝通與交流。學習和借鑒其他國家宏觀審慎監管機構、國際金融組織的成功經驗，進一步豐富和完善我國的宏觀審慎監管體系，提升我國的宏觀審慎監管水平。

參考文獻：

[1]王宗祥.強化中央銀行宏觀審慎管理職能[N].金融時報,2011-5-10.

篇3

60年代以后，全球金融格局的變化使金融危機不斷發生。為加強在銀行監管方面的國際合作，1975年，10國集團成員國成立了巴塞爾委員會，作為國際清算銀行的一個正式機構。巴塞爾委員會成立后，先后制定了《對銀行的國家機構的監督》、《修改后的巴塞爾協議，對銀行的國外機構的監督原則》和《統一國際銀行資本衡量和資本標準》等一系列重要文件。這些文件的制定與推廣，對穩定國際金融秩序起到了積極作用。但是，由于金融創新的發展，金融自由化和一體化，使金融風險大大加劇，連續發生一些嚴重的大銀行破產事件，如1994年有129 年歷史的美國基德投資銀行倒閉，1995年英國有近233 年歷史的巴林銀行破產。這些事件使世界各國重新審視銀行監管，重視監管的系統性和有效性。1996年6月，7國集團里昂峰會結束時發表宣言呼吁強化金融監管體系。認識到這一客觀形勢，巴塞爾委員會在1996年國際貨幣基金組織和世界銀行年會結束后開始制定《有效銀行監管的核心原則》。在1997年4月，推出了征求意見稿。在廣泛征求意見的基礎上，于9月國際貨幣基金組織和世界銀行香港年會上向世界有關各方介紹并解釋了核心原則的內容。

《有效銀行監管的核心原則》分五部分，共25條，即先決條件（原則1）、發照程序和對機構變動的審批（原則2至5）， 持續性銀行監管的安排（原則6至21）、監管的正規權力（原則22）、 跨國銀行業（原則23至25）。

第一部分：有效銀行監管的先決條件。具體包括以下要求：由立法明確參與銀行監管的各機構的目標及責任、監管機構享有工作上的自主權和充分的資源（包括人員、資金和技術）、作為監管依據的法律必須完善、國內外各類金融監管機構間加強信息合作等。

第二部分：發照程序和對機構變動的審批。它要求發照機關至少審查銀行的所有權結構、董事和高級管理層、經營計劃和內部控制以及包括對資本金在內的預計財務狀況，銀行監管有權審查和拒絕銀行向其他方面轉讓大筆股權或控制權的申請，銀行的大筆收購和投資符合標準。

第三部分：持續性銀行監管的安排。這是巴塞爾核心原則的關鍵部分，包括三個方面：（一）審慎法規與要求的制定與實施，可細分為資本充足率、信用風險管理、市場風險管理、其他風險管理和內部控制；（二）持續進行的銀行監管手段有非現場檢查、現場檢查和（或）聘用外部審計人員、綜合并表監管；（三）銀行機構的信息要求有五個方面：會計標準、招生范圍和頻率、確認所提供信息的準確性、監管信息保密和信息披露。

第四部分：監管者的正規權力。要求監管者有權采取糾正措施和關閉不具備生存能力的銀行。

第五部分：跨國銀行業。要求各國監管者實施全球性并表監管，東道國監管者遵循高標準約束外國銀行。

巴塞爾核心原則的最大特點是其系統性。它在吸收以往監管經驗的基礎上，從市場準入到持續性監管直至關閉不合格銀行，對銀行業的監管作了全面規定。它不同于以往的文件側重于資本充足率、利率風險等某一方面，而是著眼于銀行監管的全方位和有效性，它表明巴塞爾委員會在制定監管規則方面實現了一次質的飛躍。

二、我國銀行業監管狀況

我國的銀行監管較建國初期而言，無論在法規建設、人員素質還是在機構設置、監管手段方面都取得了長足的進展。但不可否認，我國銀行監管工作還存在許多亟待解決的問題。

（一）沒有形成良好的銀行監管宏觀環境

銀行監管是保障銀行業穩健運行總安排的一部分。我國銀行監管目標的實現受到監管體制、人員素質、法律體系和國際合作等多方面缺陷的制約。

1.監管體制沒理順。法律規定中國人民銀行專門進行銀行監管，審計部門對銀行的財務收支，信貸活動進行審計，但二者在工作中缺乏有效協調。中國人民銀行總行對各分支機構的授權不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民銀行內的計劃、金管、稽核、會計等部門各行其事，造成監管權分散，不能形成監管合力。

2.人員素質不高。銀行監管隊伍正處于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂業務的人員（如退伍軍人）走進監管隊伍；教育體制的弊端，難以培養出大量的高素質人才；而享樂主義又腐蝕了一些業務熟練的人員。因此，面對加劇的金融風險，監管隊伍日顯落后。

3.法律體系不健全。目前的法規多側重實體內容、忽視程序上的措施；法規內容粗略，難以操作，在一些銀行新業務方面存在著法律空白；現存的法規之間，存在著抵觸現象。

4.與國外監管機構的協調不充分。據統計，截至1997年6月底， 在我國的外資營業性銀行達147家，我國在國外的銀行機構超過500家。這需要國際監管合作。但由于各種原因，我國銀行監管機構對外聯絡較少，特別與在華銀行的母國缺乏充分溝通。

（二）沒有建立有效的持續性銀行監管體系

1.市場準入標準不完善。市場準入標準體現于《商業銀行法》第12至第15條以及《銀行管理暫行條例》的第15條中。這些規定過于簡單，尤其是缺乏對所有權結構、控制制度和財務預測的詳細規定。

2.對資本充足率的規定過于粗略。1988年的《巴塞爾協議》從資本構成、風險權數和目標標準比率等方面對資本充足性作了詳細規定，已經為100多個國家所接受。 我國對資本充足率的規定主要體現于《商業銀行法》第39條第1項：“資本充足率不得低于8％”之中，這一規定在現實中操作難度很大。

3.信息收集與處理亟待規范。問題主要在于：（1 ）會計報表不統一，給監管部門的統計工作造成困難；（2）計算機信息網絡沒建立，微機軟件開發少且不統一；（3）信息修理人員沒有專業化， 對這類人員的選拔、提高缺乏一套行之有效的制度。

4.對金融風險監管缺乏科學系統的量化指標。對信用風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等如何監管，《商業銀行法》只做了簡單規定，《商業銀行資產負債比例管理暫行監控指標》涉及面雖廣一些，但仍不全面，且操作性不強，需要補充和完善。

5.監管者權力的獨立性有待進一步明確。這主要表現在地方政府向銀行要貸款，迫使銀行違規經營。監管機構一旦發現問題，地方政府則設法求情，甚至用行政權力施壓。

（三）監管可為單一、乏力

1.現場監管方式落后，非現場監管應用少且不規范。西方國家的現場監管一般是在問卷調查的基礎上有針對性地進行，檢查內容囊括內部控制、管理層、資產負債管理、流動性等方面，檢查手段主要是運用微機查閱。我國現場監管基本上是手工操作，檢查內容主要是資產負債管理。現場監管費時費力，西方國家運用少，主要依賴非現場監管。我國的非現場監管剛剛起步，且與現場監管分屬不同部門，缺乏配合，非現場監管主要依賴的報表，有時失真。

2.銀行內部控制機制薄弱。西方國家很早就注重銀行內部控制制度管理。我國長時期只重視銀行的外部監管，忽視了銀行的自我控制，結果造成許多大案要案發生。我國在1997年5月16 日才《加強金融機構內部控制的指導原則》，對內部控制的管理剛剛納入了正軌。

三、借鑒巴塞爾核心原則，促進我國銀行業監管

巴塞爾核心原則的目的之一是為各國監管機構提供一個基本的參考標準，供正在努力加強現有監管體系的監管者對照檢查現有的監管安排，并盡快制定出彌補缺陷的現實計劃。針對我國銀行業監管的缺陷，結合巴塞爾核心原則，我國可在以下幾方面采取積極措施。

（一）創造良好的銀行監管宏觀環境

1.建立新的銀行監管體制。為符合核心原則對監管機構獨立性要求，可在人民銀行總行下設銀行監管總局，負責全國銀行監管工作。在省、地兩級設分支機構，與地方人民銀行脫鉤，實行垂直領導，直接對銀行監管總局負責。同時，將審計部門以及人民銀行內在的計劃、金管、稽核、會計等部門的監管權統歸于監管部門。

2.全面提高監管人員的素質。首先要對在崗人員培訓，可通過在職學習、脫產進修、出國交流等多種方式進行；其次要大力引進品德優良、業務熟練、懂法律的專門高級人才；最后還應建立競爭淘汰機制，獎優罰劣，堅決辭退不稱職人員。

3.健全銀行監管法律體系。一方面要對已有法規加以清理，對已經過時的法規，如《銀行管理暫行條例》應對照《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等基本法律或修訂或廢除；另一方面對銀行的一些新業務采取超前立法方式，改變過去先比賽后定規則的陳舊做法。另外，還要提高立法水平，對所調整的社會關系作出詳盡縝密科學的規定，防止出現法律常立、常改、常廢的不穩定現象。

4.加強與國外監管機構間的合作。這一方面需要我國進一步深化金融體制改革，創造條件，爭取早日加入巴塞爾委員會和世界貿易組織；另一方面要建立與外國銀行監管當局特別是在華銀行的母國銀行監管機構的定期聯絡制度，加強信息交換，交流監管經驗。

（二）建立有效的持續性銀行監管體系

科學的持續性銀行監管體系與過去的合規性監管、事后監管相對應，它是全面防范、處理金融風險的客觀需要。這一監管體系應包括：

1.對市場準入和機構變動的審查。（1 ）對市場準入審查要全面：銀行股東的財務狀況、聲譽和經營業績；內部控制制度和組織機構，特別是內部審計、稽核部門的獨立性；董事會和高級管理人員的品行、專業知識和銀行經驗；財務預測是否明確、現實可行；擬在我國設立銀行機構的外國金融機構應達到巴塞爾協議有關資本充足率的最低標準，其所在國具有并表綜合監管能力。（2 ）對機構變動的審查包括銀行股權的受讓人達到批準新銀行對股東的要求和銀行的重大收購與投資在銀行的經營能力和法律許可的范圍內。

2.風險監管制度。（1）信用風險管理。 對超過一定數額或資本比例的貸款由監管機構審查；銀行呆帳損失準備金的提取足以防范一般的信貸風險；對風險集中實行控制；關聯貸款不得優于市場條件，也不得超過限額。（2 ）利率風險管理。銀行須建立利率風險控制制度和程序，并定期向監管者匯報利率風險的狀況和處理措施。監管者可向銀行提供有關資產組合和期限搭配的建議。（3）流動性風險管理。 監管者應保證銀行業務不過份擴張、資產搭配合理以及持有相當比例的較強變現能力的高質量的資產。（4）操作風險管理。 嚴格執行內部會計和稽核制度；實行積極的交叉監督，如一筆業務由雙人簽字；建立保險制度和應急計劃，一旦出現風險事故能及時化解。（5）資本充足率管理。 應結合1988年《巴塞爾協議》的規定，制定規范化、量化的實施辦法：對銀行資本分成兩類。第一類核心資本包括股東和公開的儲備金，第二類附屬資本包括未公開的儲備金、重估價儲備金、通用貸款損失準備金、帶債務性質的資本證券和次級的長期債券；為銀行資產確定風險權數，可采用0、10％、20％、50％和100％五個權數；細化目標標準比率，在總的比率不低于8 ％的基礎上，分別規定核心資本和附屬資本所占比例。（6 ）信息管理。首先應采用最新技術，大力開發監管軟件；其次，將現場監管和非現場監管獲取的信息相互對照、補充；最后還應注意：會計準則統一，新設銀行和出現危險征兆的銀行定期向監管者報告情況，監管者對銀行的敏感信息負保密義務，監管者定期公布銀行情況，銀行也應定期公布財務狀況，使公眾能正確決策。

3.對違規銀行的處理。監管者應有權命令銀行采取挽救措施；限制銀行的業務活動，包括已經開展的業務和準備開辦的新業務；撤換高層管理人員或董事，情節嚴重的，剝奪其在銀行界就業的機會；接管銀行；關閉已根本喪失償債能力的銀行。

篇4

本文將從國際法角度探討，東道國與母國對外資銀行監管合作的理論依據，即東道國與母國分別依據哪項國際法原則對外資銀行享有管轄權，當雙方管轄權發生沖突時如何解決，以求通過這樣的探討能更進一步地論證“母國監管為主，東道國監管為輔”原則的合理性。

國家管轄權主要是涉及每一個國家對行為和事件后果加以調整的權利的范圍。⑵那么如何確定一國對哪些行為與事件后果可以加以調整呢？“行使管轄權的權利決定于有關問題與行使管轄權的國家之間有相當密切的聯系，從而使該國有理由對該問題加以規定，而且也許也有理由超越其他國家的競爭性的權利。”⑶也就是說，一國只能對與其有緊密聯系的事項主張管轄權，當多個國家對同一事項都具有某種聯系時，以其中一國的管轄權為優先。那么現在的首要問題在于，東道國與母國分別與外資銀行存在何種聯系，從而對外資銀行享有管轄權。

一、東道國

外資銀行實際上相對于東道國而言，即位于東道國境內但資本的全部或部分來自海外的銀行。各國對外資銀行在內國所允許開設的種類有不同的規定。我國《外資金融機構管理條例》中對外資銀行的規定包括三類：外國金融機構在國內設立的分行、全資子銀行、合資銀行。但不論外資銀行是何種類型，不論其是否具有獨立的法人資格，具有何國國籍，該外資銀行總是在東道國領域內從事日常營業活動，因此首要的，外資銀行與東道國之間的聯系在于外資銀行在東道國領域內的存在，即屬地性。其次，對于子行與合資銀行，它們是在東道國境內成立的法人，如果東道國是依據成立地說確定法人國籍，那么子行、合資銀行與東道國之間的聯系還具有屬人性。但是，由于屬地性是管轄權的首要根據，即屬地管轄權優于屬人管轄權，因此，一般地，東道國會依據屬地原則對外資銀行主張管轄權。

二、母國

東道國對外資銀行主張管轄權的依據是簡單易見的，而母國對本國銀行海外機構主張管轄權的依據較之前者則要復雜得多。國際法上，確定管轄權的依據有四項原則，屬地原則、屬人原則、保護原則、普遍原則。后兩項原則一般適用于刑法領域，下文主要探討母國是否能夠依屬地原則或是屬人原則對東道國境內的外資銀行主張管轄權。

（一）屬人原則

1.對于分行

分行是指外國銀行在東道國境內的分支機構，在法律上不具有獨立的法人資格，是外國銀行在東道國境內的延伸和組成部分。由于分行不具有獨立的法人資格，實際上只是母行的一部分，從而通過母行與母國具有屬人性的聯系。即，母國可以主張對分行的屬人管轄權。

2.對于全資子行與合資銀行

全資子行與合資銀行都是在東道國境內，依據東道國法律，注冊成立的獨立于母行的法人實體。那么問題就產生了，如何確定全資子行與合資銀行的法人國籍？

國際法上確定法人國籍的原則主要可以分為兩大類：本座說和成立地說。這兩大主張在國際上影響最大，適用最廣⑷。成立地說，即以法人注冊登記地做為法人國籍國。本座說，對本座有兩種理解：一種理解認為本座是法人實際控制管理中心地；另一種理解是認為本座指營業中心地或開發中心地，由于營業中心可能分處幾個國家，因此采用后一種理解的國家很少。而在國際法的理論和實踐中，法人實際管理機構所在地標準與其他標準相比，在某種意義上占有優先適用的地位，至少在國際稅法上有這種實例。⑸如果以成立地為標準，那么全資子行與合資銀行都具有東道國國籍；由于全資子行與合資銀行（由東道國占有絕大部分股分的合資銀行除外）是完全或至少大部分受控于母行，因此若以實際管理機構所在地為標準確定法人國籍，那么全資子行與合資銀行就具有母國國籍。二戰后，國際上有一種明顯的傾向，即主張和實行以成立地和本座地相結合作為確認法人的法律人格的標準。⑹因此，全資子行與合資銀行就很有可能同時具有東道國國籍與母國國籍。

我國以成立地說作為確定內國法人國籍的標準，即在我國境內依據我國法律登記成立的法人具有中國國籍，同時對于外國法人在外國依據該國法律取得該國國籍予以承認，不論該國以何種標準確定法人國籍.也就是說，我國并不排斥全資子行與合資銀行同時享有東道國與母國國籍。可見對于全資子行與合資銀行，母國也可以主張屬人管轄權。

（二）屬地原則

更進一步，我們探討一下母國是否可以依據屬地原則對本國銀行海外機構主張管轄權。屬地原則是指國家對其領土內的一切人和物都有管轄權，其延伸包括主觀屬地原則和客觀屬地原則。即對管轄權的屬地原則往往-特別是關于刑法的適用-采取一種推定解釋，允許基本的屬地原則有所謂主觀和客觀的適用。這項原則的主觀適用允許對在國家內開始而不在那里完成的罪行有管轄權；客觀屬地管轄權允許對在國家內完成而即使不在那里開始的罪行有管轄權。⑺以客觀屬地原則為基礎，美國首先在經濟法的域外適用中提出了“效果原則”，也可稱為“影響原則”。在1945年“合眾國訴美國鋁公司案”中，法官懷特（Hand）認為：“任何國家均可就發生在其境外但又在其境內產生了受國家所譴責的后果的行為，甚至不對該國負有忠誠義務的人施加責任。”由此確立了效果原則，并從此成為西方國家在反壟斷法中主張域外管轄權的一種新理論。效果原則，是指在國際經濟活動中，一國有權對發生在其領域之外但在其領域之內產生直接的，可預見的或實質上具有影響效果的行為實行管轄權的一種理論。⑻不論是分行、子行還是合資銀行，它們經營的安全性都與母行息息相關。分行的對外負債，本身就是母行對外負債的一部分，而子行與合資銀行倘若經營失敗，也會使作為股東的母行血本無歸，并且可能引發對母行的信心危機，而信心危機對于銀行業來說將是致命的打擊。更為重要的，母行可能利用海外機構，安排違規的資金調動，比如同時安排多個分支機構分別對同一貸款人貸款，從而繞過監管當局對銀行貸款集中度的限制，或者利用海外分支機構違規從事其它高風險業務，從而將自己陷于危險的境地。比如1983年德國SMH銀行危機⑼，以及前幾年著名的巴林銀行倒閉案⑽等。擁有多家海外分支機構的母行，往往被視為實力雄厚，享有良好的聲譽，尤其在母國經常都占有顯赫的位置，可想而之，這樣的銀行如果面臨倒閉，那么不僅對于該行的存款人是致命的打擊，甚至會危及該國銀行業整體的穩定性。譬如在SMH銀行危機中，原西德監管當局的任務就不僅是支持一個SMH，而是支持原西德的整個銀行業；不是挽救一個SMH，而是挽救原西德的整個銀行業⑾，因此它們不遺余力地組織了一次高度復雜的營救行動。可見，銀行海外機構的違規行為必然波及母行經營安全與穩健，甚至進一步對母國金融市場造成嚴重影響。那么是否母國可依此要求適用效果原則主張對海外機構的屬地管轄權呢？

我認為母國并不能就此要求適用效果原則主張對海外機構的屬地管轄權。首先，效果原則還遠未成為國際法上一項公認的原則，效果原則的合理性還受到廣泛的置疑。第一，作為效果原則基礎的客觀屬地原則是由國際常設法院在“荷花號案”中確立的，而國際常設法院當時所要解決的是國際刑事管轄權問題，而不是其它。那么問題就在于，在刑事領域具有合理性的原則是否在經濟領域也具有合理性呢？我們知道，刑事管轄權是國際法中一個比較特殊的問題，如保護性管轄原則與普遍管轄原則都只適用于刑事領域而不適用于其它領域。第二，效果原則對客觀屬地原則的擴張解釋是否具有合理性？客觀屬地原則要求，罪行在國內完成；但是，對于效果原則，“所依據的效果不是有關罪行的組成部分，而僅僅是所作行為的后果或反響，管轄權的屬地原則的正當界限就被超越了”⑿。第三，效果原則的實際適用也存在難題，由于各國經濟利益的不同，對于“不良效果”如何判定可能存在巨大差異。其次，單純以效果原則為依據主張管轄權，實際上在西方國家的司法實踐中也并不多見。歐洲共同體委員會和歐洲法院主張域外管轄權時，主要的原則是“履行地原則”，“效果原則”和“經濟實體原則”。“履行地原則”要求反競爭行為的履行地在歐盟境內，實際上對“效果原則”進行了修訂。而“經濟實體原則”將子公司與母公司視為一個整體，則徹底避免了“效果原則”的適用。即使是美國在行使域外管轄權的場合，單純依效果原則是極少也是最靠不住的，總是有當事人的國籍作為行使管轄的聯結點。⒀再次，效果原則是對“產生直接的，可預見的或實質上具有影響效果的行為”實行管轄權，也就是說，依據效果原則所主張的管轄是一種事后管轄，而在銀行監管中，很特殊的，它的管轄更強調的是一種事前管轄，保護性監管，而不是等待已經造成消極影響后才主動加以調整。因此，在銀行監管方面主張管轄權以效果原則為依據也并不妥當。

綜上所述，母國對本國銀行海外分支機構只能依據屬人原則主張屬人管轄權。

三、東道國與母國管轄權的沖突與協調

如上文所論述，東道國對外資銀行行使屬地管轄權，而母國對本國銀行海外分支機構則行使屬人管轄權。根據國際法原理，屬地管轄權優先于屬人管轄權。那么問題就在于，屬地管轄權的優先性是否就必然否定，在外資銀行監管中所采取的“母國監管為主，東道國監管為輔”的原則呢？

篇5

1、資本充足原則

巴塞爾委員會于1988年制定的《關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的報告》，其基本精神就是要求銀行監管者根據銀行承受損失的能力確定資本構成，并依其承擔風險的程度規定最低資本充足比率，建立風險加權制。

根據資本構成和風險權數的確定，該報告要求資本充足率，即銀行總資本與總加權風險資產的比率應達到8％。此后，1988年《巴塞爾協議》又歷經多次修改，并在1996年《資本協議市場風險修正案》中將市場風險也納入資本充足監管體制。1999年6月，巴塞爾委員會又提出了《銀行資本充足的新結構》，建立了新的資本充足框架的三根支柱。

2、銀行風險管理原則

隨著國際銀行業的迅速發展，信用風險之外的風險對銀行的危險越來越大。為此，巴塞爾委員會了大量文件。將金融風險、市場風險、利率和匯率風險、經營風險、法律風險等均納入了其監管體系中，強調了銀行加強對風險的監管控制，并對相應的資本要求作出了規定。

3、跨國銀行監管國際合作原則

加強跨國銀行監管國際合作，協調東道國與母國對跨國銀行進行監管的責任是巴塞爾委員會的重要工作。1975年，巴塞爾委員會了《對國外銀行監督的原則》（即《巴塞爾協定》），該協定規定，任何跨國銀行，都不得逃避監管，東道國監督外國分行的流動性和外國子行的清償力；母國監督外國分行的清償力和外國子行的流動性。東道國與母國間應密切合作，互通信息。1983年，巴塞爾委員會對1975年協議進行了修訂，頒布了現行的《巴塞爾協定》，該協定在1975年協定的基礎上進一步吸收了銀行“并表監管法”，并對母國與東道國在監管權力和責任上進行了可行的劃分。

1992年，巴塞爾委員會推出了《國際銀行集團及其跨境機構監督的監管的最低標準》，規定了所有的國際性銀行集團都要接受母國的統一監管；跨國銀行的海外設立須經過東道國與母國的雙重審批；母國監管機構有權獲取信息；東道國有權拒絕不符合最低標準的外國銀行的設立等四項最低標準。為實施上述標準，1996年巴塞爾委員會又了《跨國銀行業監管》，就如何克服有效并表監管的障礙提出了29項合作建議，為母國并表監管的實施提供了一套切實可行的參考答案。

上述一系列文件確立了跨國金融監管國際合作的兩大基石。

4、有效銀行監管核心原則

巴塞爾委員會1997年9月的《有效銀行監管核心原則》（簡稱《核心原則》）彌補了母國統一監管原則和并表監管法的缺陷，對跨國銀行有效監管問題作了明確而有針對性的規定。可以說，《核心原則》使得國際性金融機構與各國銀行監管機構在對銀行業全方位監管方而已經趨同化。必將對國際銀行業的經營與監管產生巨大而深遠影響。

二、中國現行銀行監管法制的缺陷

1、對境內國有商業銀行監管方向

目前我國對境內國有商業銀行進行監管的法律體系是以《中國人民銀行法》和《商業銀行法》為主體，配之以一系列法律、法規及部門規章。根據《中國人民銀行法》的規定，為了維護金融業的合法、穩健運行，中國人民銀行依法對金融機構及其業務實施監督管理。人民銀行擁有廣泛的監管權力。但在實際中，我國在對境內國有商業銀行監管方面仍存在許多問題，主要體現在：

首先從監管主體方面看，人民銀行的獨立性地位尚未完全確立。在實踐中，由于受到來自地方政府的壓力，監管作用被弱化。人民銀行內部，各部門各自為政，導致銀行監管的條塊分割和中心支行監管部門與監管辦“爭相監管”和“監管真空”的現象。其次在監管對象方面，我國原有專業銀行正處在向現代商業銀行轉軌的過程中，由于歷史的包袱和不規范的操作，至今尚未達到《商業銀行法》所要求的自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。再次在監督依據方面，根據巴塞爾《核心原則》的規定，完善的公共金融基礎設施是有效銀行監管的基本要素。近幾年來，我國陸續頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《證券法》等一批重要法律，而且還頒布了大量規范商業銀行運作和管理的條例和規章，但在立法建設上仍有不足。至今我國仍有一些重要的法律法規如《信托法》、《期貨法》、《商業銀行監管條例》等尚未出臺，巳出臺的幾部金融大法中有關銀行監管方面的條文過于原則、沒有相應的實施條例，可操作性不強。在立法取向上，尚未建立起金融風險監測、預警和控制機制的法律框架。第四在監管實施方面，有關監管人員對有關法律、法規的不了解和對業務的不熟悉使監管效率不高；執法不嚴也導致風險得不到有效控制，致使其不斷累積。由于缺乏監管依據，導致監管制度的建設滯后于銀行實踐。

2、對跨國銀行的監管方面

為了適應金融業對外開放的形勢，1994年4月我國頒布了《境外金融機構管理辦法》，1994年12月頒布了《中國人民銀行外資金融機構管理條件》（以下簡稱《管理條件》，1995年頒布的《商業銀行法》同樣也適用于外資金融機構，1996年4月頒布了《外國金融機構駐華代表機構管理辦法》等等。應該說，我國對外銀行監管法制有了很大進步，但是仍存在不足。總的說來，還是“重事前審批監管”，“輕事中業務監管和事后財務監管”。此外，在與外資銀行母國進行監管國際合作方面的力度還不夠，信息交流不暢。

三、借鑒巴塞爾協議，完善我國銀行監管法制

1、建立健全我國銀行監管法制，全面推行風險管理

《核心原則》要求銀行實行穩健經營，全面推行風險管理。為此，我國應繼續建立健全銀行監管法制。對于已經不適應有關形勢的法規要予以廢除或加以修改，對已制定出的過于原則、不易操作的法律法規要加以細化。在立法時要注意減少與其他部門法律規范的相互沖突。

實行風險管理是《核心原則》所強調的。對于各種風險的控制要建立科學的量化模型，并要求一定的資本金。同時，在履行監管職能時，現場監管與非現場監管、合規性監管與風險性監管要兼顧，并形成制度，要確保執法必嚴、違法必究。

2、提高銀行資本充足率、改善銀行資本結構

銀行資本充足率是巴塞爾協議所確定的金融審慎監管的核心，我國在提高銀行資本充足率，改善銀行資本結構上可采取以下途徑：第？，通過國家財政增資、降低金融機構所得稅，加速金融機構資金流轉；商業銀行應降低貸款資產風險度，減少信用放款，增加擔保、抵押放款，提高貸款質量和安全性。降低風險權數的資產比例。風險權數資產比例的降低，？方面可提升資本充足率，另？方面還可增加銀行盈利、再從盈利分成中增加銀行資本；第二，通過發行長期債券、固定資產重估、適當提高準備金比率等方式，增加附屬資本；第三、借鑒巴塞爾協議，完善核心資本和附屬資本的定義，運用信用換算系數對不同類型的資產負債表外的業務項目和交易信用風險進行分析，把表外業務納入監管。第四，建立科學的資本充足率監測、預警系統，在計算方法上可參考巴塞爾委員會1999年6月3日最新頒布的《銀行資本充足新結構》，銀行建立內部資本充足目標，并由監管者審查，由市場約束。

3、深化國有商業銀行改革，完善內控機制，實現行業自律

我國國有商業銀行應該繼續進一步深化改革，明晰產權，政府不應對商業銀行作出直接行政干預，實現“政企分開”，國有商業銀行不再兼顧政策性業務，這也是我國金融改革的前提。

在《核心原則》中，內部控制被納入持續銀行監管安排的一個重要方面而得到強調。銀行穩健經營的根本還是取決于銀行自身的內部監管機制。

4、加強國際合作，完善對跨國銀行的監督

篇6

歸納起來，改進持續監管的工作重點包括：一是進一步強化現場檢查和非現場監測功能，二是加強與銀行董事會和管理層的接觸，三是強化并表監管，四是進一步強化內外審計功能

銀行監管當局能否持續地對被監管機構實施監管，是衡量銀行監管有效性的一項重要標準。巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中有五條原則專門描述了持續銀行監管的基本方式、手段及其要求。其核心內容是：銀行監管體系應包括某種形式的現場檢查和非現場監測；銀行監管當局必須具備在單一和并表基礎上收集、審查和分析各家銀行的審計報告和統計報表的手段；能夠通過現場檢查或利用外部審計師對監管信息進行核實；有能力對銀行組織實施并表監管。

持續銀行監管的要求

監管當局應每年與銀行管理層和董事會會晤，對監管檢查和外部審計的結果進行討論

（一）建立完善的現場檢查與非現場監測體系

《核心原則》原則16提出了建立完善的現場檢查與非現場監測體系的基本內容及其標準。該原則指出，銀行監管當局應當通過與銀行管理人員接觸以及現場檢查和非現場監測等方式，深入了解銀行經營與風險狀況并定期進行分析和評估，對銀行遵守法規情況進行檢查，確保銀行安全穩健運行。通過由監管當局或外部審計師進行的現場檢查，獨立地對銀行是否具有良好的公司治理、風險管理和內部控制進行檢查，核實銀行所提供的各類信息是否真實、可靠，并能夠獲得評價銀行所需的進一步信息；通過非現場監測，閱讀和分析審慎報告、統計報表及其他包括公開信息在內的有關信息，審查和分析銀行的財務狀況，對銀行的經營與風險狀況及其發展趨勢進行跟蹤。現場檢查與非現場監測的合理搭配依不同國家的具體國情而定，但兩者應有機結合，相輔相成，避免出現監管漏洞。

對現場檢查和非現場監測提出的更高要求包括：要求銀行監管當局應通過一定的程序對現場檢查和非現場監測的有效性實施檢查，并解決發現的問題；監管當局有權獲取銀行內部和外部審計師向董事會提交的審計報告；監管當局具有必要的方法，能夠識別和評估銀行所承受風險的類型、性質、重要性和范圍，包括業務重點、風險狀況和內部控制環境，并根據評價結果確定現場檢查和非現場監測的重點；法律要求監管當局將在監管過程中獲得的信息作為保密信息處理；監管當局在一定程度上能夠依靠具有獨立性而且質量可靠的內部審計工作。

（二）銀行監管者與銀行管理層保持經常性接觸

《核心原則》原則17要求監管當局必須與銀行管理層保持經常性接觸，以全面了解銀行的經營與風險狀況。其基本要求是：監管當局應根據銀行的風險狀況，定期與銀行高中級管理人員進行會晤，討論有關業務問題，如銀行的經營策略、集團結構、治理結構、運作情況、資本充足率、流動性、資產質量和風險管理系統等等；監管當局應通過現場檢查和非現場監測，以及與銀行定期會晤等方式全面了解銀行的業務狀況；監管當局應當要求銀行向其通報重要的業務變化和出現的不利因素，其中包括違反法律和審慎監管要求的情況；在發照以及日常監管過程中，監管當局要隨時考慮到銀行管理層的素質。

（三）在并表基礎上收集、審查和分析相關銀行信息

《核心原則》原則18從以下方面闡述了這一要求：監管當局在法律上有權要求銀行機構定期報送單個和并表的財務及經營狀況信息。這些報表包括表內外資產負債情況、損益情況、資本充足率、流動性、大額風險、貸款損失準備、市場風險和存款來源等；法律和法規規定，或者監管當局有權規定并賬及所用會計方法的原則和標準；監管當局具備必要的手段，要求銀行及時、準確地提供信息。監管當局確信銀行高級管理層有適當級別的人員負責監管報表的準確性，能夠對有意誤報和長期錯報進行處罰并要求更正不準確的信息；監管當局要求銀行報送的信息包括規范、審慎的統計報表，詳細的資產負債表、損益表，以及關于表內外業務和資本儲備等詳細情況的輔助報表。

此外，銀行還必須報送貸款風險分類和計提損失準備的情況；如監管當局認為某些信息事關銀行的財務狀況及對其風險狀況的評價，則有權向銀行和銀行相關的公司（無論從事何種業務）索取和獲得這種信息；監管當局具備一套運用統計和審慎監管信息對銀行的財務和經營狀況進行持續監控的分析系統，監控結果還用于制定現場檢查計劃；為了對銀行組織進行有意義的比較，監管當局從所有銀行和銀行組織內的所有相關實體收集同一日期（存量）、同一時期（流量）的數據；監管當局根據所需信息的性質以及銀行的規模、業務和風險狀況確定向銀行收集數據的頻率（如月度、季度和年度）。

（四）確保監管信息的質量

《核心原則》原則19對監管信息的質量及其核實方法進行了描述，主要包括：監管當局計劃和實施現場檢查的過程是連貫的，檢查由本部門人員或必要時使用外部審計師進行。監管當局具備必要的政策和程序以確保現場檢查做到全面、有連續性，責任和目標明確，檢查結果清楚。監管人員與銀行及其審計人員定期對外部審計的結果進行討論，并商定各自在改進工作中的責任；監管當局出于監管目的有權對外部審計的質量進行監控。監管當局有權直接任用外部審計師執行監管任務。如監管當局對某項外部審計師的任命在資格或獨立性方面有異議，則有權反對此項任命；監管當局也可使用外部審計師對銀行業務的某些方面進行檢查，但前提條件是其具有獨立性和專業的工作技能。在使用外部審計的情況下，監管當局應明確規定監管當局和外部審計師各自的作用和職責；監管當局在法律上有權全面接觸銀行的所有記錄，必要時，也有權接觸董事會、高級管理層和職員；監管當局應有計劃、定期地對現場檢查人員提供的監管報表或外部審計的結果進行檢查。監管當局應要求審計部門對資本充足率等重要報表至少每年進行審計并向監管當局提交審計報告。

《核心原則》提出的更高要求是，監管當局應每年與銀行管理層和董事會會晤（應能與董事會成員分別會晤），對監管檢查和外部審計的結果進行討論。此外，監管當局還應與外部審計師定期會晤，討論共同關心的銀行業務問題。

（五）銀行監管當局要有能力對銀行進行并表監管

《核心原則》原則20闡述了銀行并表監管要求，其監管標準包括：監管當局掌握銀行組織（即銀行及其子公司）或集團的整體結構，了解其主要業務，包括由其他機構直接監管的業務；監管當局的監管框架能夠評估一家銀行或銀行集團從事的非銀行業務給這家銀行或銀行集團帶來的風險；監管當局在法律上有權全面審查銀行的業務，無論是銀行直接從事的業務（包括海外機構的業務），還是通過子公司和附屬機構間接從事的業務；監管當局對銀行組織附屬機構和子公司的直接和間接監管不受任何阻礙；法律、法規規定，或者監管當局有權要求銀行組織在并表基礎上達到審慎監管標準。監管當局運用其權力對并表基礎上的審慎監管標準作出規定，包括資本充足率、大額風險暴露和貸款限額等；監管當局收集每個銀行組織的并表財務信息；監管當局與銀行集團內各業務機構的對應管理部門建立必要安排，以便獲得關于這些業務財務狀況以及風險管理和控制是否完善的信息；監管當局有權限制或界定銀行集團整體的業務范圍和開展這些業務的海外場所。監管當局運用這一權力來確保銀行業務受到妥善監管，避免銀行組織的安全和穩健受到不利影響。

《核心原則》對允許公司擁有銀行公司的國家還提出了更高要求：監管當局有權對母公司附屬公司的業務進行審查，并實際運用這一權力確保銀行的安全和穩健；針對母公司和非銀行附屬機構發生的可能有損于銀行安全穩健的問題，監管當局有權采取糾正措施，包括隔離措施；監管當局有權規定和強制執行母公司所有者和高級管理人員的資格標準。

持續監管方面的進展

商業銀行治理改革中更加強調內審的作用；日常監管中將商業銀行內審工作納入監管范圍，對其獨立性和專業性作出評價并提出改進建議

作為中國的銀行監管當局，中國銀監會以《核心原則》所設定的標準為努力方向，以現場檢查和非現場監測為重點，在持續銀行監管方面進行了不懈的努力，其工作主要體現在以下幾方面：

（一）進一步完善了現場檢查制度

在現場檢查方面，中國銀監會的工作目標是建立統一、規范的現場檢查標準和程序,提高現場檢查的計劃性、針對性、連續性,實現現場檢查的制度化、規范化、專業化。所采取的改進措施主要體現在：完善現行的現場檢查操作規程，制定統一的現場檢查手冊，對檢查范圍、頻率、內容、程序等進行具體規范；充分利用非現場監測信息和以往現場檢查結果制定詳細的現場檢查計劃；針對不同地區和不同機構的業務及風險狀況確定檢點、檢查頻率和檢查深度，有效、合理地分配監管資源；強化后續現場檢查，對以往現場檢查發現的問題進行跟蹤和督促整改，并將其作為監管責任制中實施問責的重要內容；強化現場檢查對非現場監測信息的核實功能；建立與外部審計師的溝通機制，充分利用外部審計，使之成為監管工作的重要補充力量。

（二）注重強化非現場監測功能

在非現場監測方面，中國銀監會的工作目標是，建立統一規范的非現場監測的工作標準和程序，在滿足風險監管需要的前提下最大限度減輕被監管機構負擔。明確監管信息要求，確保監管信息的可比、準確、完整和及時，增強非現場監測的分析、預警、指導功能。所采取的主要措施包括：制定統一、規范的非現場監測工作程序，提高非現場監測的工作質量和效率；編制非現場監測數據報送手冊，規定統一、規范的監管數據定義和口徑，解決“數據源”問題，保證監測信息的可比性；采用先進的數據采集方式，并通過定期走訪、審慎會談、要求報送補充信息、專題質詢等方式，保持與被監管機構的經常性接觸，及時獲取全面的監管信息；依據被監管機構的組織結構、規模大小和從事的經營活動，確定不同的信息報告范圍和報告頻率；完善現有的非現場監測指標和報表體系，并采用先進的數據分析工具，提升非現場監測的分析和預警功能；建立專門的監管信息保密制度，增強對重要敏感監管信息的保密能力；強化非現場監測對現場檢查的指導作用。

（三）加強與銀行管理層的溝通

所采取的措施包括：研究制定監管人員派駐銀行制度；制定相應管理辦法和監管框架，對銀行高管人員實行持續性監管。

（四）完善并表監管

所采取的主要措施包括：制定合理規劃，要求商業銀行積極推進并表管理工作，按要求向監管部門報送并表數據和管理信息；中國銀監會加強與其他監管部門的溝通，不僅包括高層和政策層面的溝通，也包括具體監管事項的溝通；加強對中資銀行海外機構的現場檢查工作。

（五）充分發揮內部審計和外部審計的作用

所采取的措施主要包括：商業銀行治理改革中更加強調內審的作用；日常監管中將商業銀行內審工作納入監管范圍，對其獨立性和專業性作出評價并提出改進建議。

進一步完善持續性監管

中國銀監會要加強與證監會、保監會等監管部門的協調與溝通機制，充分分析和評估銀行集團的非銀行附屬機構對銀行部門所產生的影響

為加強持續銀行監管，中國銀監會已經采取了一系列措施，有些措施已經成為日常監管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費時間和精力去具體落實。從制度保證方面，中國銀監會核心原則自我評估小組根據評估標準找出了持續銀行監管中存在的問題，并有針對性地提出了改進建議，今后也將繼續通過評估的方式定期對我國銀行持續監管手段進行再評估，提出改進措施，促進銀行監管工作的有效性。歸納起來，改進持續監管的工作重點包括：

一是進一步強化現場檢查和非現場監測功能。主要包括：加強相關部門之間的溝通，在保證監管效果的前提下盡量減輕被查銀行的負擔；增加現場檢查的科技含量，提高現場檢查效率；對非現場數據的指標、定義重新進行規范；通過“1104工程”推進中國銀監會監管信息系統建設；強化對監管人員的培訓，提高現場檢查和非現場監測技能。

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一巴塞爾委員會在網絡銀行監管方面的重要經驗

在網絡銀行監管領域,巴塞爾銀行監管委員會(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展開的研究工作和的一系列重要研究成果一直備受各國金融監管當局和國際銀行業界的重視和關注。在眾多公開的文件中,2003年8月的《電子銀行業務風險管理原則》,2003年7月的《跨境電子銀行業務活動的管理與監督》,以及2005年2月由巴塞爾銀行監管委員會、國際證券委員會組織、國際保險監管協會組成的聯合論壇所的《金融服務的外包》尤為重要,它們從不同視角對電子銀行業務帶來的新的風險特征進行了分析,并在此基礎上提出了對這些風險實施有效控制和監管的指導原則與方法。通過這些文件的,巴塞爾委員會充分闡釋了其在網絡銀行監管方面積累的主要經驗。歸納起來,大體反映在兩個方面:一是跨境電子銀行業務的合作監管;二是電子銀行業務風險的有效管理。

(一)跨境電子銀行業務活動的合作監管原則

通過《跨境電子銀行業務活動的管理與監督》,巴塞爾委員會在《巴塞爾協定》所確立之跨境銀行業務合作監管原則的基礎上,①進一步明確表達了其因應電子銀行業務跨境發展的實際而改進原有國際銀行合作監管框架的立場。關于跨境電子銀行業務活動的管理與監督,巴塞爾委員會提出了三大原則:

其一,母國與東道國之間就網絡銀行的國際監管合作極為重要。即母國與東道國當局之間的監管合作對于確保互聯網環境下跨境銀行業監管的有效性至關重要。

其二,監管重心在于母國監管當局。一般說來,母國監管在跨境網絡銀行業務監管合作中能夠發揮更為重要的作用。在有關跨境網絡銀行業務的監管工作中,在東道國監管當局能夠確信向東道國居民跨境提供網絡銀行業務的外國銀行機構已受到其母國當局有效監管的情況下,監管的重心應從東道國進一步向母國轉移。

其三,對于外國銀行在缺乏母國有效監管的情形下開辦網絡銀行業務,東道國監管當局應謹慎處置。當從事跨境網絡銀行業務活動的外國銀行機構缺少其母國監管者的有效監管時,對于是許可還是限制它們同東道國居民開展網絡銀行業務,東道國監管當局應更加謹慎對待,因為此時做出的許可決定可能使東道國監管當局承擔更多的監管責任和風險。這些原則的提出,對于各國銀行監管當局在網絡銀行業務活動方面加強和完善國際監管合作具有重要指導意義。

(二)各種電子銀行業務風險的有效管理經驗

在《電子銀行業務風險管理原則》中,巴塞爾委員會詳細闡明了14項電子銀行業務風險管理原則,②分別從強化董事會與管理層監控、加強安全控制和重視法律與信譽風險管理等三方面列舉了對各種電子銀行業務風險實施有效管理的重要經驗:

首先,在董事會與管理層監控方面,銀行應遵循3項原則:第一,董事會及高級管理層應對電子銀行業務風險建立有效的管理監控制度,包括建立管理這些風險的特定責任、政策及控制制度。第二,董事會與高級管理層應對銀行安全控制程序的關鍵部分實施審批。第三,董事會與高級管理層應確立一套綜合性、持續性的合理審慎與監測程序,以對銀行的外包關系及其他第三方附屬關系進行管理。借此,委員會試圖通過增強銀行內部管理機構在防范電子銀行業務風險方面的意識和職責,來推動監管當局所制定的各種風險監管要求在銀行業內部的具體實施。

其次,在安全控制方面,銀行應注意7大問題:一是驗證的問題,即銀行應采取適當措施以驗證與之通過因特網開展業務的客戶的身份和授權。二是不可否認性的問題,即銀行應運用能增強交易的不可否認性和確定電子銀行交易責任的交易方法。三是職責分離的問題,即銀行應確保具備合理措施,以促進電子銀行系統、數據庫及應用程序中的充分職責分離。四是授權控制的問題,即銀行應確保對電子銀行系統、數據庫及應用程序具有合理授權控制和進入權。五是數據與交易的完整性的問題,即銀行應確保其具備適當措施,以保護電子銀行交易、記錄和信息的數據完整性。六是追蹤審計的問題,即銀行應確保全部的電子銀行交易具有明確的追蹤審計監督。七是銀行關鍵性信息的保密問題,即銀行應采取適當措施為關鍵的電子銀行信息保密。這些原則主要是為處理電子銀行業務中的技術與操作風險而設,體現了巴塞爾委員會對因技術性、操作性風險而給銀行機構帶來的安全威脅的重視。再者,在法律與信譽風險管理方面,銀行應滿足這樣4個方面的要求:第一,遵守信息披露原則;第二,遵守客戶隱私權保護原則;第三,為確保電子銀行系統與服務的可用性,銀行還應具備有效的業務容量、業務連續性及應急計劃;第四,為管理、控制和減少意外事件所引發的問題,銀行應制定適當的應急計劃。③

此后不久,隨著電子銀行業務活動中跨境風險監控的重要性日益凸現,巴塞爾委員會又特別增加了兩項關于跨境電子銀行業務的風險管理原則:一是在從事跨境電子銀行業務活動之前,銀行應進行適當的風險評估,保持合理審慎,并制定有效的風險管理計劃;二是擬開展跨境電子銀行業務的銀行應在其網站上進行充分披露,以便潛在客戶確定銀行的身份、母國及其獲得許可的情況。④此外,為有效解決網絡銀行業務活動中日益突出的外包問題以及防控外包風險,包括巴塞爾委員會在內的聯合論壇還在其最新的《金融服務的外包》中提出了9項高級原則,分別就實施外包的受監管實體的責任問題以及監管者的作用與職責問題作出了規定。⑤

二主要國家和地區網絡銀行監管的普遍經驗

在確立和改進網絡銀行監管法律體系的過程中,世界各主要國家和地區均在本國或本地區法律框架內為網絡銀行確立了具體的監管法律制度,內容廣泛涉及市場準入監管、以風險管理為核心的持續性審慎監管及市場退出監管等各個環節。

這些國家和地區大多以巴塞爾委員會等重要國際組織闡發的網絡銀行監管原則為參照,以本國和本地區銀行業監管法律規范為依據,以當地銀行業監管機關為主體,以監管部門依法制訂的眾多具體監管規章為指南,規制和引導著當地的網絡銀行業務活動,使其依循安全、穩定、健康的軌跡運行和發展。從這些國家和地區的相關實踐中可歸納出一些較為普遍的國際經驗與共識,主要涉及這樣6個方面:

第一,在網絡銀行監管制度設計的指導思想上,各國都試圖使有關監管法制保留足夠的彈性空間,以便確保法律既具有穩定性與權威性,又具有一定的先進性和超前性。為此,各國在設計網絡銀行業務監管制度時,特別是在確定技術標準時,總是留有一定的發展余地,適當保持技術中立性,這樣不僅可避免將未來更具優越性的技術排除在法定范圍之外,還可避免法律被迫隨著技術的更新而頻繁改動。

第二,在網絡銀行監管方式的類型選擇方面,許多國家都是法定型監管與自律監管并重的。在依賴法定監管的同時,各國也十分重視自律組織及銀行業界對監管規范制訂過程的參與和推動,這將有助于提高這些監管規則的可接受性和實效性。

第三,在網絡銀行監管機構的選擇方面,各國一般都是在現有的金融監管機構格局基礎上,將網絡銀行業務納入原來銀行業監管機構的監管職權范圍,并注意加強不同金融業務部門的監管機構間的協調合作,以便對網絡銀行業務中超出傳統銀行業務范圍的新型業務品種及其相關風險實施充分有效的監控。

第四,在網絡銀行監管法律制度架構的選擇方面,理論上講一般有兩種模式:一種是在傳統銀行監管法律制度的基礎上進行修補、增添和調整;另一種則是完全摒棄傳統監管制度,另外制訂一套全新的專門調整網絡銀行業務方方面面的綜合性法律規范。目前各國主要采用的都是前一種模式,即在傳統銀行監管法律框架仍然適用于網絡銀行業務有關問題的同時,對該制度框架加以相應調整,納入新的針對網絡銀行業務特殊風險進行監管的專門性監管制度。本論文由整理提供這種“穩中求變”的法律變革模式在現階段是適當且務實的,理應受到推崇。因為,畢竟網絡銀行業務仍然與傳統渠道提供的銀行業務無本質上的不同,傳統監管框架的許多制度都能用于處理網絡銀行業務與傳統業務方式所共有的特點和風險。況且,目前該業務的發展仍處初期,其內含的各種矛盾和問題都未充分暴露和體現出來。在此情形下,再制訂一套完全脫離傳統監管框架的網絡銀行業務風險監管法律制度既無必要,也不現實。除制訂專門針對網絡銀行特殊問題的法律法規作為傳統監管法制的一個組成部分外,各國為解決網絡銀行相關法律問題,一般都重視在其他傳統法律領域做出相應的配套改革,以從根本上減少導致該業務風險發生的法律隱患和法律障礙。

第五,在網絡銀行監管的法律形式選擇上,不論是英美法系國家還是大陸法系國家,大都傾向于采用行政性法律規范的形式。一方面,網絡銀行業務高度的專業性決定了由具備相應專業知識與經驗的行政主管機關從事相關立法更具合理性和科學性;另一方面,行政立法本身兼具權威性與靈活性的雙重優勢,也即是說,它較之立法機關通過立法程序制訂法律更為高效、快捷,更加具體、靈活;雖然其法律效力層級不及后者,但其本身也具有一定的權威性,往往具有更為直接的實際法律效果。當然,具有判例法傳統的英美法系國家除行政法規外,還可借助更為靈活的司法判例形成相應的具體規則來對網絡銀行業務活動及其風險進行約束和監控。

第六,在網絡銀行監管的具體制度內容上,一方面,各國通常都堅持將原有銀行業監管法規中大部分可適用的內容延伸適用于銀行機構的網絡銀行業務。如資本充足性管理、流動性管理、貸款集中度管理、存款保險制度、最后放款人制度等傳統制度的沿用在客觀上為控制網絡銀行業務風險創造了有利的經營環境和條件;又如,傳統銀行監管制度中的審慎監管原則,單一監管和并表監管并重原則,以及現場檢查和非現場檢查等監管手段同樣也適用于網絡銀行業務風險監管。另一方面,由于網絡銀行本身存在著許多傳統銀行監管框架無法完全解決的問題,因此,許多國家和地區的監管者都在研究確立一些專門處理網絡銀行問題的特殊法律規范。例如,虛擬銀行的出現迫使各監管當局為這種沒有物理存在的特殊銀行機構明確市場準入要求與許可標準;互聯網安全、客戶身份驗證,以及技術外包等問題的存在需要各國銀行業監管當局有針對性地制訂具體監管政策與指南;網絡銀行業務跨境提供的日益增多則要求監管者之間加強國際合作。

三網絡銀行監管國際經驗對我國的重要啟示

從某種意義上說,這些源自各個國家和地區的普遍經驗與共識其實正代表了它們對網絡銀行監管法制建設的一些基本設想,具有一定的科學性和合理性,值得我國銀行監管當局認真研究、適當參考和合理借鑒。歸納起來,筆者認為,應在完善我國網絡銀行監管法律體系的過程中,把握如下一些主要原則和方法:

其一,確立安全與效率不可偏廢的監管立法指導思想。安全與效率這兩個價值目標缺一不可,政府介入監管從某種意義上說正是要努力在這二者之間尋求最佳均衡。⑥概言之,就是要在確保基本安全的前提下促進金融系統的高效運轉。

其二,運用政府主導的法定型監管與市場自律監管有機結合的監管方式。在我國,政府法定型監管方式運用得較為充分,但在市場自律監管方面卻存在明顯不足,如銀行業公會等行業自律組織的監督作用尚未充分發揮,銀行機構內部治理結構不健全的狀況也較嚴重。可見,在完善我國網絡銀行監管法制的過程中,不僅需借助外部有效的政府規管和充分的市場約束,還需重視銀行內部健全的法人治理結構。

其三,確定適當兼顧現階段國情實際與未來網絡銀行發展需要的監管理念與模式。具體地說,就是應在現階段“機構型監管”理念的指導下,適當吸收更能代表未來發展趨勢的“功能性監管”思想,從而作出適宜于網絡銀行業務功能全面實現之需要的靈活安排。也就是應在當前金融業依法分業經營、分業管理的格局下,在各個不同監管機構之間建立如信息交流與共享之類的協調與合作機制;而在未來市場條件成熟時再逐漸向“功能性監管”模式轉變。

其四,選擇立足傳統、適度創新的監管法律改革途徑。即應在將既存的傳統銀行監管法律規則繼續延伸適用于網絡銀行的基礎上,針對網絡銀行某些特有的突出問題進行適當的制度創新,以便充分利用現有的法律資源,避免不必要的資源浪費。

其五,借助行政法規與部門規章等法律形式承載有關監管制度內容。行政法規與部門規章因具有靈活性、專門性和細致性等特點而備受監管立法者的青睞,我國目前有關網絡銀行的監管規則也主要是以部門規章的形式出現。此外,還可借助行業慣例與指南等不具法律約束力的行為規范對有關監管規則進行豐富和細化。

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二、強化系統重要性金融機構監管

強化系統重要性銀行監管的目的:一是降低系統重要性金融機構倒閉的概率，另一方面要減少其倒閉的影響。具體改革措施包括以下四方面內容:

(一)提高系統重要性金融機構的資本要求

2011年11月，巴塞爾委員會公布了《全球系統重要性銀行評估方法論和附加資本要求》，從規模、關聯度、跨境業務、可替代性和復雜度五個維度評估單家銀行的全球系統重要性，并要求這些銀行從2016年開始持有1－3．5%的附加資本要求，以強化損失吸收能力。2012年11月，巴塞爾委員會公布了根據2011年底數計算的28家全球系統重要性銀行的名單和所適用的附加資本要求。中國銀行仍是我國唯一入選該名單的銀行，其適用的附加資本要求為1%。與2011年公布的全球系統重要性銀行名單相比，2家銀行(西班牙對外銀行和渣打銀行)新進入名單，而3家銀行不再在名單內。該3家銀行中，德克夏銀行已經進入處置程序;德國商業銀行和勞埃德銀行集團因為全球系統重要性下降不再列入全球系統重要性銀行名單。由于摩根大通銀行的系統重要性分值明顯高于其他所有銀行，導致對其分組出現困難，目前巴塞爾委員會正在研究如何進一步完善全球系統重要性銀行的評估及分組方法。2012年10月，巴塞爾委員會了《國內系統重要性銀行政策框架》，建議從規模、復雜度、關聯性和可替代性等維度評估單家銀行的國內系統重要性。同時，建議各國管當局應當根據一家銀行的國內系統重要性程度提出相應的附加資本要求，且附加資本要求應全部以核心一級資本來滿足。巴塞爾委員會同時強調，其他政策工具，特別是提高系統重要性銀行的監管強度，在控制系統重要性銀行的負外部性方面也發揮著重要作用

(二)加強對系統重要性金融機構的監管

2012年11月，金融穩定理事會了第三份《加強監管有效性和監管強度》的年度報告。報告指出，目前一些全球系統重要性銀行在風險控制方面依然薄弱，而監管當局在監管有效性、主動性與結果的專注性方面仍存在提高空間。報告提出了增強監管有效性和監管強度的一系列政策建議，包括公司治理、風險文化、操作風險管理、壓力測試、收入流和業務條線風險，監管資源充分性的評估，監管方法有效性的評估等。

(三)建立風險處置框架

金融穩定理事會2011年11月了《有效處置制度的關鍵屬性》，2012年對成員國實施《有效處置制度的關鍵屬性》的進展進行了同行審議。評估結果表明，各國在建立有效處置的法規框架方面進展不一，全球系統重要性銀行的恢復和處置計劃制定進展緩慢。為此，金融穩定理事會將原定時間表(2012年底)推遲到2013年中，并且了《關于恢復和處置計劃的指導原則:如何實施關鍵屬性要求》(征求意見稿)，指導全球系統重要性銀行制定恢復和處置計劃。

(四)強化金融市場的基礎設施建設以防止風險傳遞

2012年4月，巴塞爾委員會和國際證監會組織聯合了《金融市場基礎設施的原則》，其中對金融市場基礎設施的定義、結構和功能做出了規定，并對金融市場基礎設施識別、計量、管理各類風險提出了詳細的要求，尤其針對交易成員出現違約時的處理程序提出了更加細化的要求，使得金融市場基礎設施能夠在市場發生重大變化、交易成員出現重大風險時依然保持穩健運行。

三、加強影子銀行監管

影子銀行體系蘊藏的風險是危機爆發的重要原因之一。金融監管改革的重要任務之一就是加強對影子銀行體系監管，防范風險累積。2012年11月，金融穩定理事會的全球影子銀行體系監測結果表明，危機之前影子銀行迅速發展，在一些國家，其規模甚至超過了傳統銀行;危機之后，全球范圍內影子銀行發展速度有所降低。迄今為止，影子銀行監管改革在五個方面取得了一些重要進展。

(一)監管銀行與影子銀行之間的聯系

通過監管傳統銀行與影子銀行機構之間的關聯性，對影子銀行體系實施間接監管。一方面加強并表審慎監管，將影子銀行納入并表監管的傳統銀行，壓縮商業銀行通過表外業務從事影子銀行業務的空間;另一方面通過集中度或大額風險暴露限制，要求商業銀行對影子銀行的風險暴露設定限額，或者提高資本要求，以減少商業銀行與影子銀行之間的過度關聯性。

(二)對貨幣市場基金進行監管

貨幣市場基金是金融市場上的一種重要投融資形式，占有巨大市場份額，在此次危機中暴露了嚴重缺陷。雷曼兄弟倒閉時，曾被視為超級安全的貨幣市場基金的資產價值跌破1美元的凈值，引發市場擠兌。國際證監會組織提出了10條政策建議，主要包括監管框架、估值、流動性管理、鼓勵固定凈值的基金轉變為可變凈值的基金、外部評級的使用和風險披露等。但美國對將貨幣市場基金從固定凈值轉向可變凈值這一核心建議持保留態度。

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中國銀監會的成立,是從我國金融實際出發,深化金融改

革、加強金融監管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監會為推進銀行業改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監會的工作主要表現在兩個方面:一是規制,即法規建設;二是監督,即實施。這也正是《銀行業監督管理法》對銀行監管機構界定的職責。

首先,監管法制建設取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規章制度和規范性文件,在《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》的基礎上初步建立了以資本監管為核心的審慎監管體系。其次,狠抓落實,持續監管取得新成效。在銀行業全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風險中小金融機構風險處置工作也在繼續推進。此外,銀監會積極推動金融制度和業務創新。借鑒國際經驗,引導我國有關政策性銀行和商業銀行加快面向小企業的金融產品和服務創新等等。

這些舉措都是銀監會履行監管職責、貫徹監管新理念的具體行動。在成立之初,銀監會就明確了把“通過審慎有效的監管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監管的第一目標以及“三管一提高”的新的監管理念,即“管法人、管風險、管內控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現。對照核心原則,檢查我們監管實踐,既可以發現問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。

根據銀監會的文件和會領導的講話,銀監會“三管一提高”的新的監管理念的內容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監管指標集中體現在法人層面、銀行內控制度主要由法人制定、各類風險主要由法人承擔的實際,所以需要改變過去總部監管總部、分支機構監管分支機構的分割監管方式,實施法人集中監管。所謂“管風險”,即在加強對銀行機構合規性監管的基礎上,把監管著力點放在風險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風險為基礎,風險大,多監管,風險小,少監管。所謂“管內控”,即嚴格監管銀行內控制度建設和執行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規范披露信息,讓監管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監管部門自身依法行政的透明度。

應該看到,“三管一提高”的監管理念有效指導著銀監會的監管實踐。然而,隨著對我國銀行業監管工作的逐步深入和監管水平的不斷提高,銀監會在深入貫徹監管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監管”。所謂“并表監管”,是指監管當局對銀行內的所有業務進行適當的監測并認真落實審慎監督各項原則,從機構角度看,其中不僅包括銀行的國內法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構和合資機構。從業務范圍上看,監管當局應該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業務,以及國內外機構從事的業務。

在一定程度上,銀監會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監管,但從總體風險的把握、防范和化解來看,即從并表監管來看,一方面,銀監會需要制定合理規劃,要求銀行法人向監管部門報送并表數據和管理信息,強化對銀行法人實體的監管。另一方面,銀監會要加強與證券、保險等監管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構的風險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當的監管措施。具體來說,實現從“管法人”到并表過渡,銀監會要充分發揮與證監會、保監會建立的三方聯席會議制度的作用,根據“三會”在金融監管方面分工合作的備忘錄,落實好分業監管體制下的監管分工合作框架。

目前各監管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監管工作的開展中,各個部門監管各自分管的行業。從實現對銀行有效的并表監管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經驗也表明,并表監管能力較弱是許多國家共同的軟肋。

二、“管風險”

應該看到,目前銀監會提出的“管風險”的主要內容是強化審慎監管,而重點又放在解決長期以來銀行資產質量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導銀監會工作的“監管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監會督促商業銀行根據風險變化情況,及時調整貸款質量形態,提高貸款五級分類的準確性和規范性,特別考慮到近期出臺的有關監測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執行充足的撥備制度,要求商業銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業銀行增資擴股、發行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復銀行的穩健性。

然而“管風險”并不完全等同于以風險為本的監管。所謂“以風險為本的監管”,是一種基于對銀行主要業務線的識別和全面了解,以及對各主要業務中可能存在的風險按類別進行風險水平、風險發展方向和風險管理能力的分析評估,在此基礎上規劃監管行動和檢查方案,確定風險評級并采取監管措施和持續監管的有計劃、有部署、前瞻式的監管方式。這種監管觀念對于發達國家來說,也是近幾年才系統建成并付諸實施的。而對于中國銀行業來說,只有全面完成了整個銀行業的財務重組、實現銀行業的穩定后,才可能具備向以風險為本監管過渡的客觀條件。

三、“管內控”

商業銀行內部控制是銀行為實現經營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。銀監會在促進商業銀行完善內部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業銀行內部控制指引》;促進商業銀行不斷完善公司治理結構;促進商業銀行加強風險管理;促進商業銀行加強信息披露;加大對商業銀行內部控制的評估與監督等等。我國商業銀行的內部控制也有了較大的改善。

但是,商業銀行內部控制機制的完善和內控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經過長期的努力才能實現。首先,商業銀行應該按照《商業銀行內部控制指引》進一步加強內部控制的制度建設。在各項業務和管理活動中制定明確的內部控制政策,規定內部控制的原則和基本要求;著力培育內部控制文化。其次,商業銀行應該將內控和內審結合進行。為此,銀監會即將出臺《銀行業金融機構內部審計指引》,督促商業銀行建立專業、規范、敬業和具有獨立性的內部審計隊伍,從商業銀行內部構筑防范風險的防線。商業銀行應建立內部審計垂直管理體系,進一步提高內部審計的獨立性和內部審計質量,樹立內審權威,并建立內審部門與銀監會直接匯報渠道。再次,商業銀行,特別是擬上市的商業銀行應該結合本行的情況,認真考慮根據巴塞爾銀行監管委員會的指導原則組建專門的合規部門,以強化和改善商業銀行的內控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規事件的發生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的監管理念,要求增強商業銀行的透明度和銀監會自身的透明度。2003年《商業銀行信息披露暫行辦法》要求商業銀行按照規定披露財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業銀行資本充足率管理辦法》要求商業銀行進行資本充足率相關方面的披露,內容包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險。目前,銀監會已經做到按季披露主要商業銀行不良貸款的匯總數據,而且在制定法規時主動征求商業銀行的意見。

篇10

本文將從國際法角度探討，東道國與母國對外資銀行監管合作的理論依據，即東道國與母國分別依據哪項國際法原則對外資銀行享有管轄權，當雙方管轄權發生沖突時如何解決，以求通過這樣的探討能更進一步地論證“母國監管為主，東道國監管為輔”原則的合理性。

國家管轄權主要是涉及每一個國家對行為和事件后果加以調整的權利的范圍。⑵那么如何確定一國對哪些行為與事件后果可以加以調整呢？“行使管轄權的權利決定于有關問題與行使管轄權的國家之間有相當密切的聯系，從而使該國有理由對該問題加以規定，而且也許也有理由超越其他國家的競爭性的權利。”⑶也就是說，一國只能對與其有緊密聯系的事項主張管轄權，當多個國家對同一事項都具有某種聯系時，以其中一國的管轄權為優先。那么現在的首要問題在于，東道國與母國分別與外資銀行存在何種聯系，從而對外資銀行享有管轄權。

一、 東道國

外資銀行實際上相對于東道國而言，即位于東道國境內但資本的全部或部分來自海外的銀行。各國對外資銀行在內國所允許開設的種類有不同的規定。我國《外資金融機構管理條例》中對外資銀行的規定包括三類：外國金融機構在國內設立的分行、全資子銀行、合資銀行。但不論外資銀行是何種類型，不論其是否具有獨立的法人資格，具有何國國籍，該外資銀行總是在東道國領域內從事日常營業活動，因此首要的，外資銀行與東道國之間的聯系在于外資銀行在東道國領域內的存在，即屬地性。其次，對于子行與合資銀行，它們是在東道國境內成立的法人，如果東道國是依據成立地說確定法人國籍，那么子行、合資銀行與東道國之間的聯系還具有屬人性。但是，由于屬地性是管轄權的首要根據，即屬地管轄權優于屬人管轄權，因此，一般地，東道國會依據屬地原則對外資銀行主張管轄權。

二、 母國

東道國對外資銀行主張管轄權的依據是簡單易見的，而母國對本國銀行海外機構主張管轄權的依據較之前者則要復雜得多。國際法上，確定管轄權的依據有四項原則，屬地原則、屬人原則、保護原則、普遍原則。后兩項原則一般適用于刑法領域，下文主要探討母國是否能夠依屬地原則或是屬人原則對東道國境內的外資銀行主張管轄權。

（一）屬人原則

1.對于分行

分行是指外國銀行在東道國境內的分支機構，在法律上不具有獨立的法人資格，是外國銀行在東道國境內的延伸和組成部分。由于分行不具有獨立的法人資格，實際上只是母行的一部分，從而通過母行與母國具有屬人性的聯系。即，母國可以主張對分行的屬人管轄權。

2. 對于全資子行與合資銀行

全資子行與合資銀行都是在東道國境內，依據東道國法律，注冊成立的獨立于母行的法人實體。 那么問題就產生了，如何確定全資子行與合資銀行的法人國籍？

國際法上確定法人國籍的原則主要可以分為兩大類：本座說和成立地說。這兩大主張在國際上影響最大，適用最廣⑷。成立地說，即以法人注冊登記地做為法人國籍國。本座說，對本座有兩種理解：一種理解認為本座是法人實際控制管理中心地；另一種理解是認為本座指營業中心地或開發中心地，由于營業中心可能分處幾個國家，因此采用后一種理解的國家很少。而在國際法的理論和實踐中，法人實際管理機構所在地標準與其他標準相比，在某種意義上占有優先適用的地位，至少在國際稅法上有這種實例。⑸如果以成立地為標準，那么全資子行與合資銀行都具有東道國國籍；由于全資子行與合資銀行（由東道國占有絕大部分股分的合資銀行除外）是完全或至少大部分受控于母行，因此若以實際管理機構所在地為標準確定法人國籍，那么全資子行與合資銀行就具有母國國籍。二戰后，國際上有一種明顯的傾向，即主張和實行以成立地和本座地相結合作為確認法人的法律人格的標準。⑹因此，全資子行與合資銀行就很有可能同時具有東道國國籍與母國國籍。