導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇新土地管理法土地征收流程，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

第一，集體經濟的質量不夠高，土地利用率比較低。根據我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農村土地歸屬權的相關規定，其中說明農村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農民所共用的，但農民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農村實施了稅費改革等制度后，集體的經濟模式使得農民的收入較之前有一些降低，很多農民在土地上得到的收入也僅僅是靠農作物來實現，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質量有很好的改善，農民種地的積極性不高。因此現在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉讓，從中謀取暴利。這些都使得農民的土地權益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優化。根據目前的相關流程，土地在流轉的過程中農民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農民在土地經營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經濟的環境使得在土地承包合同中農民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉讓金收入自己的腰包，而農民只得到很少的一部分，使農民的利益受到極大的損失。這也是農村土地管理中存在的重點問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現象。農村的土地征用程序要按照相關的政策來執行，但很多的農村干部并不遵從相關的規定來進行，反而克扣農民的土地征收所得款。農民對于這一現象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現為：第一，對權力的規定缺乏相應的說明。比如土地法中規定財產在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農民集體土地的出讓權，使得農民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據《土地管理法》的相關規定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權法》中規定的征收土地的補償是十分少的，一旦農民的土地被征收，補償款完全不能保障農民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農民土地的補償，使得土地被征收的農民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規定了如果土地的被征收者對于補償的標準有爭議可以經由縣級人民政府協調，如果協調不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協調機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。

3.改變農村土地管理中問題的相關對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農民的權益得到保障。

3.2努力落實農村土地承包經營管理制度

要在農村地區普及土地承包法的相關規定，采用多種方法和形式使農民了解土地承包經營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農村的干部要加強法律法規的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉變工作的思想，端正作風，更好地維護農民的利益。對于土地承包，要以穩定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉更加順暢同時使農民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護耕地和發展經濟兩手抓

現在，我國越來越意識到農村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環境下，我們要努力做到既保護耕地又發展經濟，轉變原有的傳統思想，與時俱進來給農民創造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補償的標準

篇2

在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》等法律法規中，對國家土地所有權作了明確規定。《土地管理法》第8條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”？《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定：“下列土地屬于全民所有及國家所有：（一）城市市區的土地；（二）農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；……”

集體土地所有權的主體，即享有土地所有權的集體組織，根據《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條的規定，有以下3類：（1）村農民集體，村集體經濟組織或者村民委員會對土地進行經營、管理；（2）如果村范圍內的土地已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；（3）土地已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

集體所有的土地主要是耕地及宅基地、自留地、自留山，還包括法律規定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地。至于法律沒有規定為集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地，則屬于國家所有。

二、土地使用權的使用方式

〔2015〕42號《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中提到保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。涉及基礎設施建設或者公共服務領域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過無償劃撥方式取得。

有償使用方式：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條明確規定：“國有土地的有償使用方式包括：（一）國有土地使用權出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權作價出資或入股。”

無償使用方式：《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定：“下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地……”。實際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》（2001年10月18日中華人民共和國國土資源部令第9號）的規定的，則經建設單位提出申請，經有批準權的人民政府批準，可以劃撥方式提供土地使用權。

三、國有土地使用權出讓

四種出讓方式：協議、招標、拍賣、掛牌

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定土地使用權的出讓方式包含協議、招標、拍賣三種方式。而《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》補充了第四種方式――掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時間、地點進行公開競價，最后根據競價結果確定國有建設用地使用權人的行為，如果是經營性用地，則根據《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的規定，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；如采取協議出讓的，則需符合《協議出讓國有土地使用權規定》。關于公益事業用地，亦區分是營利性和非營利性，如營利性醫院則不屬于劃撥用地目錄范圍，需要通過出讓方式獲取。

根據《協議出讓國有土地使用權規定》第三條，出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協議方式。協議出讓屬于控制比較嚴的出讓方式，其有相應的前置條件，即使滿足了協議出讓的前置條件，也未必能實現一對一協議轉讓，因為根據《物權法》及《協議出讓國有土地使用權規定》，滿足前置條件的協議出讓地，如果土地供應計劃公布后，在同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓，不再采取協議方式出讓。

四、國有土地租賃

根據1999年7月27國土資源部《規范國有土地租賃若干意見》（國土資發〔1999〕222號）規定，對原有建設用地，法律規定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實行有償使用，也不實行租賃；對因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設用地，重點仍應是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。對于經營性房地產開發用地，無論是利用原有建設用地，還是利用新增建設用地，都必須實行出讓，不實行租賃。

國有土地租賃，可以采用招標、拍賣或者雙方協議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。

五、國有土地使用權作價出資或入股

[2015]42號文件明確規定可以采用這種出資方式，其中規定“以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。”

但土地作價出資在操作中還存在很多現實問題，比如不經過招拍掛流程，對土地作價出資或入股，如何確定土地價格，是否會造成國有資產流失等問題，也是這種供地方式落地難的一個關鍵。

六、劃撥土地、租賃土地抵押問題

關于劃撥土地上的PPP項目是否可為項目融資等設置抵押、如何抵押的問題，目前司法界有兩種觀點：

第一種觀點是劃撥土地使用權，必須經土地管理部門批準，先辦理土地使用權出讓手續，交付出讓金，將劃撥土地轉為出讓土地后，才能與附屬建筑物一并抵押，相關規定如國土資源部《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第5條與國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第45條；

篇3

鶴城區國土資源執法監察的現狀及

存在的問題

執法環境不佳。鶴城區社會經濟加速發展的同時，城市化進程日益加快，對土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績觀，一些領導干部不能正確處理依法辦事與發展經濟的關系，一味地追求經濟的快速發展，不注重國土資源的依法和合理利用，甚至個別領導還要求國土等職能部門轉變管理觀念，強化服務，在資源保障上無原則地開“綠燈”；在形成國土資源違法事實后，還往往給國土資源部門的正常執法工作設置障礙，替違法違紀者開脫。這樣一來，在群眾中造成不良影響，并帶動了法制觀念不強的群眾違法用地。

村民違法占地建房現象愈演愈烈。現行的《土地管理法》對非農建設占用耕地的審批權力高度集中，農民建房受地形、經濟、區位等條件限制，確實需要占用耕地的，不論數量多少都必須報市級以上人民政府審批。由于受規劃、用地指標等因素影響，村民申報的個人建房用地不一定能得到批準。報批程序繁鎖，報批時間過長，往往不能在短時間內得到批復，客觀上為農民違法占用耕地設置了法律障礙。另一方面，現行的征地體制中，對被征地農民的補償過低，無法保障失地農民的長遠生活，《土地管理法實施條例》規定，在征地過程中對補償標準有爭議的， 由縣級人民政府協調； 協調不成的， 由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。可見， 市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補償標準的批準者， 更是爭議的協調者， 集運動員、裁判員于一身， 法律賦予如此權力， 本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服， 相關法律法規至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權。

法律保障欠缺，執法效能低下。國土資源執法監察部門受法律限制影響，客觀上難以提高執法效能。根據《土地管理法》第八十三條規定，國土資源執法部門對土地違法行為只有制止權，沒有強制執行權；要對違法建筑拆除或對違法用地恢復，只能找法院執行。一般情況，法院會以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請和法院執行過程中，一般的土地違法案件查處起來至少要三個月，多則半年甚至一年。如此一來，違法建筑基本已建成，結果往往是收了罰款結案了事，在一定程度上使土地違法行為人產生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續的錯誤觀念，國土執法效能長期處于低下狀態。

執法力量不足，人員素質有待提高。目前鶴城國土資源執法監察大隊共有在職執法人員18人，人均需承擔土地執法面積約40平方公里，無法滿足國土資源管理對國土執法監察工作的需求；且經費短缺、裝備落后，真正具有從事行政執法應具備的法律知識、業務素質精湛的執法人員不多；再加上一年一度的土地礦產衛片執法檢查工作沒有充足的專業性人才做技術保障，致使執法監察工作長期處于被動和疲于應付的局面，執法人員不能嚴格落實土地動態巡查制度，對土地違法行為不能及時發現、及時制止。

強化國土資源執法監察的對策及建議

建立聯合查處機制、強化聯合執法、落實轄區責任制是搞好國土執法監察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國土資源執法監察部門一家單兵作戰很難執法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門分工參與的聯合查處機制，建立和完善國土資源管理部門與上級執法監察部門以及公、檢、法、紀檢、監察、司法機關聯合辦案的協調機制，強化聯合執法，充分發揮屬地管理的作用，落實轄區責任制，在當地政府的統一調度和指揮下，根據各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時、全面、有效地查處執行到位。

嚴執法、強素質、抓隊伍是搞好國土執法監察工作的保障。國土資源執法監察工作需要人去落實和執行，人的各方面素質高低決定著執法的水平高低。執法監察人員除了要熟悉國土資源管理有關的法律、法規知識外，還要掌握與之相關的其他法律、法規與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應的理論知識之外，還應具備執法監察的各項業務技能，具有較高的語言表達能力、寫作能力和電腦操作技能，具有獨立解決問題以及與相關部門協同工作的能力。

抓好年度土地礦產衛片執法檢查工作是國土執法監察工作的重點。自2009年度土地礦產衛片執法檢查工作在全國范圍開展以來，鶴城區土地礦產衛片執法檢查工作在各鄉鎮和有關部門的努力和配合下，連續三年順利通過國土資源部和省國土資源廳的驗收，實現了“零約談”、“零通報”、“零問責”的目標。但同時，鶴城區違法占用耕地現象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問責的風險也很大；加之土地衛片 “6.30”補辦用地手續和拆除復墾的整改政策被取消，國土資源“一張圖”管理手段的不斷細化和完善，致使衛片執法檢查工作的挑戰和壓力越來越明顯，形勢越來越嚴峻。

篇4

一、國家關于土地管理法的相關規定及征地審批程序

1.國家關于土地所有權的規定

根據《中華人民共和國土地管理法》，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。

城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。

化工建設項目對環保要求非常高、占地又非常廣，因此它一般建設在距離城市比較偏遠的地方。目前，我國建設用地總量的擴張通常有兩種途徑：一種是農用地轉用，另一種是未利用地的開發。其中最基本、最大量的途徑就是農用地轉用，而集體農用地的轉用則是建設用地總量擴張的主體。因此根據上述原則分清土地歸誰所有，也有利于協助建設單位在開展土地征用工作中協調各方關系。

2.國家關于新增項目建設用地土地使用權的取得方式及程序

國有土地使用權取得方式

國有土地使用權取得方式分為有償取得和行政劃撥。其中有償取得方式，包括國有土地使用權出讓、轉讓、國有土地租賃、國有土地使用權出資或者入股等。

土地使用權出讓可以采取協議、招標、拍賣三種方式。招標和拍賣具有公開性、競爭性，一般不存在低價出讓國有土地使用權的現象；協議出讓由于沒有引入競爭機制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。

土地使用權轉讓一般包括出售、交換和贈與。土地使用權轉讓的一般程序如下 ：①原受讓人向出讓人（土地管理部門）申請轉讓土地使用權；②出讓人批準或同意原受讓人轉讓土地使用權；③原受讓人與再受讓人就土地使用權的有關條款達成一致后簽訂合同。④就土地使用權轉讓合同進行公證。[1]

建設單位使用國有土地，一般是以出讓等有償方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規規定的其他用地。

3.化工建設項目用地審批程序及流程

3.1項目用地審批程序

化工建設項目在辦理用地審批時，應按以下程序進行：①建設單位取得建設項目選址意見書；②辦理建設項目用地預審；③建設項目用地規劃許可。建設項目用地規劃許可證是建設單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經城市規劃行政主管部門確認建設項目位置和范圍符合城市規劃的法定憑證，是建設單位用地的法律憑證，沒有此證的用地單位屬非法用地，建設用地批準文件無效。④建設項目用地申請報批。

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條，征用下列土地的，由國務院國土資源部批準：①基本農田；②基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；③其他土地超過七十公頃的；征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院國土資源部備案。

3.2化工建設項目用地審批實踐做法

化工建設項目用地申請報批時，建設單位應至少提交以下文件[2]：

3.2.1省級人民政府建設用地請示文件、省級國土資源管理部門的用地審批意見；

3.2.2建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；

3.2.3建設擬占土地分類面積匯總表、土地權屬情況匯總表以及建設用地勘測定界圖和勘測定界技術報告書；

3.2.4市縣人民政府關于建設項目征地補充費用標準合法性、安置途徑可行性及履行法定征地程序的說明；

3.2.5是否壓覆礦產資源與是否位于地址災害易發區的有關材料；

3.2.6經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖，占用基本農田的，還應提供鄉級土地利用總體規劃圖；補充耕地位置圖、建設項目總平面布置圖；

3.2.7省級人民政府審批農用地轉用，報國務院批準土地征收的，附具省級人民政府關于批準農用地轉用的批復文件；委托國土資源部門補充耕地的，附具耕地開墾費繳納證明；已完成補充耕地的，附具補充耕地驗收文件；

3.2.8涉及規劃局部調整、占用基本農田的，附具土地利用總體規劃局部調整方案、基本農田補劃方案及規劃調整圖件、基本農田補劃圖件；涉及占用林地的，提供林業主管部門出具的林地審核同意書。

3.2.9建設用地規模超過有關指標規定的，附具省級國土資源部關于項目用地超標的說明；

3.2.10以有償方式供地的，需附草簽的土地使用合同及有關市縣人民政府關于新增建設用地土地有償使用費準備情況的說明。

4.化工建設項目征地補償費用構成及征收標準

化工建設項目用地如以出讓的有償方式取得用地的，建設用地征地費用至少包括以下內容：

4.1征撥土地補償費（征地費）

征撥土地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費四項費用。

土地補償費是征地費的主要部分。土地補償費的標準為：①征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。②征用其他土地的補償標準由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。征用其他土地安置補助費標準，由省、自治區、直轄市規定。

4.2土地有償使用費

土地有償使用費是指土地行政主管部門代表國家將國有土地使用權在一定年限內交給土地使用者，由土地使用者向土地行政主管部門繳納相當于土地使用價值（價格）的費用。它包括土地使用權出讓金、土地租賃金和土地使用權作價出資人股金。

4.2.1土地使用權出讓金

土地使用權出讓金是指土地行政主管部門通過出讓的方式將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，土地使用者向土地行政主管部門繳納相當于整個使用期間土地使用價值（價格）的費用。

根據國土資源部實施的《全國工業用地出讓最低價標準的通知》（國土資【2006】307號文）第三條的規定：工業項目必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。對少數地區確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，且土地前期開發由土地使用者自行完成的工業項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應最低價標準的60%執行。如果涉及到人員安置事項，在出讓價格中補償部分還應有所核減。

4.2.2新增建設用地土地有償使用費

新增建設用地土地有償使用費是指國務院或者省級人民政府在批準農用地轉用、征用土地時，向取得出讓等有償使用方式的新增建設用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益。

根據《中華人民共和國土地管理法》第55條第2款規定：新增建設用地有償使用費，30%上繳中央財政、70%留給有關地方人民政府。

4.3交納與土地有關的稅金

建設單位除需要支付有關補償費之外，還要繳納土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。但項目建設用地土地使用稅具體使用哪級稅率，何時開始征收，是否符合條例規定的免稅情形，地方政府有很大的自由裁量權。

二、大型化工建設項目征地實踐及注意事項

1.大型化工建設項目征地實踐

目前國家對化工建設項目，特別是煤化工產業政策處于整體收緊趨勢，這也影響國家對于煤化工項目的用地審批也處于謹慎趨勢。

根據目前實踐來看，各類化工建設項目征地一般采用以下兩種方式：一種方式是與政府簽署項目用地協議將土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費、土地出讓金、新增建設用地補償使用費一次性支付給政府，由政府直接開展項目建設征地事宜；另一種方式是建設單位分步分期與政府簽署項目用地協議，第一步是先簽署土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附著物補償費，待政府完成征地，將集體用地收儲后，再與政府簽署國有土地出讓合同，支付土地出讓金與新增建設用地補償使用費。

筆者認為，采用第一種方式能夠保證項目建設單位以最快的時間取得項目用地土地使用證，保證項目建設用地合法、合規。

2.化工建設項目征地注意事項

2.1做好項目廠址規劃，明確征地范圍內的土地用途

國家實行土地用途管制制度并嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地，應當辦理農用地轉用審批手續，對劃為“基本農田保護區”的土地，不可征作他用。建設單位應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，特別注意減少對農用地的占用，這不僅關系到項目的經濟效益，更重要的是貫徹國家的土地政策。

2.2做好項目用地預審，落實建設項目用地指標

以陜西某煤化工項目為例，該項目用地因前期未獲得建設項目用地指標而先占地數千畝，被當地國土局罰款500多萬元。如何解決項目用地指標，使之符合國家以及當地市、縣土地利用總體規劃，一直是困擾項目建設方的主要難題，一旦違建，項目必然面臨停工、下馬的困境。因此在項目可行性研究階段，建設單位要盡早啟動項目用地預審工作，充分依托熟悉當地土地情況的評估單位編制項目用地預審材料，從項目建設方案的合理性、用地選址合理性、用地規模合理性、功能分區占地面積等多方面進行論證，使之盡量符合國家各項用地標準和要求，為國土資源部門審查該項目用地，審批項目用地指標提供參考依據。

2.3做好項目分期用地統籌規劃，及時辦理必要的用地手續

《中華人民共和國土地管理法》第五十五條第一款“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地”。為此，為順利推進項目建設進展，建設單位要嚴格依照土地管理法的相關規定，繳納相關土地補償費，以便于建設單位合法、合規取得項目建設用地。

同時，為保證項目用地補償的經濟利益，建設單位從擴建角度考慮將預留擴建用地作為永久用地與先期用地統籌規劃、一次性與當地政府談妥征地補償事宜，分期實施。但根據國家有關土地管理法的相關規定，未經原批準機關同意，連續2年未使用或不按批準用途使用國有土地的，由土地管理部門依法收回土地使用權，因此項目建設單位在預留用地征地時必須辦理必要的手續或妥善處理，以避免造成不必要的利益損失。

三、工程建設征地補償工作中存在的問題及建議

1.土地補償標準滯后、補償形式單一不適應市場經濟的發展

目前對被征地農民主要是采取貨幣形式的一次性安置，而沒有把被征地農民納入城市社會保障體系。許多地方政府以貨幣形式一次性支付征地補償費，失地農民拿到幾輩子也很難掙到的補償費后往往不知道怎么有效利用。土地之于農民，除了是必要的生產資料以外，往往還起著生活保障的作用。許多農民在土地被征用后，不僅僅意味著失去了生產資料和就業機會，同時還失去了最低生活保障。從目前我國的情況看，可以考慮改目前的一次性貨幣補償為“永久性收益”補償，以保證被征地農民有比較穩定的經濟收入。

另一方面，我國現行的征地補償標準是計劃經濟的產物，補償和安置的標準都非常低且不合理。它既沒有反映出土地的地理位置、地區經濟發展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現產出差別的真實價值。正是由于征地補償標準不合理，才導致征地補償費過低，補償利益不及損失利益。

應借鑒大多數國家和地區的做法，改革征地補償標準，以市場作為基礎，根據農地的生產力水平、農業用途的預期收益，將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目參照當地土地市場的價格，實行公平補償，充分體現公平的原則。

2.合理解決土地權屬爭議糾紛，做好地上附著物清點

土地權屬爭議的成因很復雜，一是歷史方面的原因，二是宗族利益方面的原因，三是生產經營中形成的糾紛以及其他各種原因。長期以來，由于農業效益低下，土地收益很不確定，農民并不非常珍惜土地的經營權利，而征地時涉及的是直接現金收入，在逐利心理的驅使下，農民自然對山林土地權屬究根問源，因此很容易挑起糾紛。還有一些本是屬同一個老生產隊或同族共有的荒地荒水等土地，歷史上沒有進行權屬劃分，征收時都想據為巳有，因此給建設單位在土地征用中也帶來了很多實際問題。

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上個世紀90年代以來，以土地出讓金制度為核心的土地制度改革取得了很大的成績，激發了多元經濟主體的活力，盤活了土地資源。本文在梳理土地出讓金制度實施以來的法律規章和總結實踐做法的基礎上，對土地出讓金收入和支出的性質進行重新審視和界定，在此基礎上，視圖為土地出讓金制度改革和研究提供新的研究視角。

一、土地出讓金收入內涵的歷史演變及其性質探討

（一）土地出讓金收入內涵的歷史演變

1988年《憲法》和《土地管理法》確立了我國國有土地有償使用制度。1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確規定，土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。關于土地出讓金收入管理，1989年財政部的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》對土地使用權出讓收入的內涵和外延作了界定：各級政府土地出讓主管部門將國有土地出讓給單位或個人，按規定向單位或者個人收取的土地出讓價款，包括土地金、續期土地出讓金、合同改約補償金。1992年下半年，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”。2006年國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地使用權出讓收入定義進行了完善：政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。

（二）土地出讓金收入的形成過程

我國《憲法》第十條規定：城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。《土地管理法》第四條、四十三條規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。《土地管理法》第二條規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予被征地農村集體和個人合理補償和妥善處理。《土地管理法》第五十八條規定了國家可以收回國有土地使用權的情形，并對土地使用權人進行適當補償。在這一憲制和法律架構下，建設用地的供給來源分為征用農地而增加的增量部分和城市內部挖掘、儲備的存量部分，依靠行政特權形成土地儲備，使地方政府成為城市建設用地一級市場的唯一供應者，然后進行開發整理并按照市場原則和所有權原則向建設用地需求者供地，如圖1所示。

（三）土地出讓金收入的性質

在快速工業化和城市化進程中，我國建設用地的供給大都來源于增量土地儲備，即農業土地非農化，本文以此為例從權力來源上界定地出讓金收入的性質。

土地出讓金制度作為我國國有土地有償使用制度，促進了土地資源優化配置和高效使用，但就其目前的土地產權配置手段來看，土地出讓金收入不僅僅以所有權原則和市場等價原則進行的，存在著不對稱的隱形產權交易關系。

第一，國家是集體建設用地的唯一接受者，國家憑借公權力公共利益對私人產權的強勢地位而非市場機制強制性征用農地，并按照國家規定給予農民征收補償和相關安置，付出較低成本——本文稱之為集體土地所有權行政補償價格，獲得土地所有權，使集體所有土地轉變為國有土地。

第二，國家是建設用地使用權的唯一供給者。國家憑借土地用途管制和供地計劃等土地管理制度，使地方政府成為城市建設用地一級市場的唯一供應者，這時地方政府完全按照市場等價原則和所有權原則，向土地使用者出讓國有建設用地使用權。

圖2模擬并比較了集體土地向城市建設用地流轉的兩種情景：競爭性市場和完全壟斷市場。橫軸表示流轉面積，縱軸為農地非農化流轉的成本或價格。假設集體土地向城市建設用地流轉過程中成本保持不變，表現為水平的農地非農化邊際成本曲線MC。

第一種情景：在符合規劃的條件下，集體建設用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供給不可再生性等壟斷因素的存在，市場結構介于完全競爭和完全壟斷之間的競爭性市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D和MR（用虛線表示），根據市場均衡條件MR=MC，市場在E點達到均衡時的價格和流轉面積分別為P0、Q0；

第二種情景：“先征后讓”的農地非農化。在規劃權（農用地轉用審批）的配合下，國家運用征收權將集體農用地征收為國有城市建設用地，按照農地非農化邊際成本曲線MC給農民補償（用C0表示）后，再以市場方式出讓給土地使用者。在這一情景下，政府是城市建設用地的唯一供給者，市場結構為完全壟斷市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D*和MR*（用實線表示），此時市場在E*點達到均衡時的價格和流轉面積分別為P*、Q*，如圖2所示。

在第一種情景下，集體土地所有者與城市建設用地需求者直接進行市場化自由交易，此時集體建設用地價格為P0。第二種情況，政府在“先征后讓”的“征地—出讓”行為中，集體土地所有權補償價格為C0，國有建設用地使用權出讓價格為P*，獲得一個剩余收益為（P*-C0）。第二種情況與第一種情況相比，集體土地所有者收益損失（P0-C0），建設用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），兩者之和為（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通過“先征后讓”獲得的農地非農化開發增值收益。根據對30多個城市的統計，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍。同樣的分析原理適用于存量土地供給情況。

綜上所述，若把土地出讓金收入只看作是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部價款，是片面的，靜態的，忽略了中國特殊國情和土地出讓金制度的復雜性。土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產物，是“先征后讓”的結果，是土地使用權市場出讓價格與行政所有權（使用權）補償價格的剪刀差，本質上是國家通過規劃權、征收權等公權力汲取的土地開發增值收益，這與國家稅收在權力來源上具有相似性，皆屬于公共財政管理范圍。

二、土地出讓金支出管理制度的歷史演變及其性質探討

土地出讓金收入是一種政府性收入，理應納入公共財政管理范圍，在理論上是毋庸置疑的，同時研究土地出讓金支出結構和流向及其性質，也有助于推進土地出讓金支出管理制度的創新及判斷其在宏觀經濟政策的作用。

首先，關于土地出讓金收入在各級政府之間的分配，國務院1989年5月出臺《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》規定土地出讓金收入地方和中央按照6：4分成；兩個月后，財政部公布的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》規定土地出讓金收入上繳中央比例降為32%；1992年下半年，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將土地出讓金收入上繳中央財政部門的比例下調為5%；1994年實行分稅制后，國務院出臺《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》將土地出讓金收入作為地方固定收入，并在此后逐漸被學者稱為地方財政的“第二財政”。這也符合政府間收入劃分的國際慣例，來源于不動產的政府收入一般歸屬于地方政府。

其次，關于土地出讓金的使用和支出管理，1989年5月，國務院出臺《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》、1995年《關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知》都明確規定，土地出讓金上繳國庫，專款專用，專項用于城市建設和土地開發。《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（[2004]8號）規定土地出讓金用于農業開發的比例，按各市不低于土地出讓平均收益的15%確定。2006年9月出臺的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》明確要求2007年1月1日起，土地出讓收入全額納入地方基金預算管理，支出一律通過地方基金預算，實行徹底的“收支兩條線”管理。《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）規定市縣財政、國土資源管理部門在編制土地出讓支出預算時，要確保足額支付征地和拆遷補償支出、補助被征地農民社會保障支出，重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重；要嚴格按照規定將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金。隨著土地出讓金制度的實施，土地出讓金收支管理制度日趨嚴格和完善。根據中國土地出讓金支出實踐情況來看，一般來說，地方政府獲得土地出讓金收入后，要先行支付各種土地規費和征地補償，此后如有凈收益，則多用于城市建設和土地開發。土地出讓金純收益的近30%用于基礎設施建設。在土地出讓金收益的分配格局中，農民只得到5%-10%，村級集體得到25%-30%，而60%-70%為各級政府和中間商獲取。

通過以上法律規章和規定可以看出，土地出讓金在支出過程中發揮著收入再分配的公共財政功能，首先，一部分支出用于集體土地土地價所有權行政補償價格；其次，一部分支出用于彌補土地出讓前的生地變成熟地的土地開發成本；最后，還要支付土地使用權流轉過程中的各種稅費和交易成本。這三者在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買。剩余的部分為政府獲取的土地純收益，一部分成為城市基礎設施投資、農業土地開發和農業基礎設施投資的資金來源，其在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買；還有一部分用于提取農村社會保障基金、廉租房等用途，其在國民收入流程中的作用類似于轉移支付。由于我國處于快速工業化和城市化階段，土地出讓金收入大多來源于增量土地供給，即農地非農化的先征后讓方式，此方式下的土地出讓金收入的支出結構及其在國民收入流程的作用如圖3所示。

三、結論和啟示

第一，土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產物，是“先征后讓”的結果。在價值形態上，土地純收益表現為土地使用權市場出讓價格與行政所有權（使用權）補償價格的剪刀差，本質上是國家通過公共利益對私人產權的強勢地位對相關土地先征后讓方式汲取的土地開發增值收益，這與國家稅收在權力來源上具有相似性，屬于公共財政管理范圍。

第二，根據土地出讓金收入的性質，土地出讓金制度是以國家“公共利益”對“私人財產”處于強權地位下的土地征收制度為杠桿的，這與西方國家主要依賴公平、自由市場手段配置土地資源方式有區別的。根據其來源確定其分配方向和“誰受損，誰理應受到補償”原則，既不違背公共利益對私人財產的強權地位，也能體現“公產私產地位平等”物權法的精神。這就要求提供保證土地出讓金制度下的公共利益與私人利益平等博弈的制度，包括解決公共利益與私人利益矛盾的司法訴訟渠道。就目前的土地出讓金支出結構和模式看，其支出方向理應從城市基礎建設投資退出，向失地農民社會保障、農村基礎建設等新農村建設方向轉移。

第三，從土地出讓金收入的支出實踐情況來看，缺乏具有合理依據的土地出讓金收入分配的理論支撐，沒有技術方案的制度設計如同紙上談兵。政府到底憑借哪些權力可以取得土地使用權出讓收益中的增值收益；農業土地向建設用地用途轉變的發展權增值收益，該如何計算，該歸誰所有。現行集體農地所有權的征地補償標準的科學性等等都應該其合理的邏輯理論依據，而目前學術界和政界在這方面還沒有給予清晰的論證和結論，這也是土地出讓金制度的研究和改革方向。

第四，通過研究土地出讓金收支性質可以清晰地看到土地出讓金收支在國民收入流程中的循環路線。從國民收入循環流程視角看，土地出讓金收入使得資金從私人部門流入政府部門，相當于國民收入的漏出量；土地出讓金支出通過轉移支付和政府購買，使資金從政府部門流入私人部門，相當于國民收入的注入量，這為土地出讓金收入參與國民收入經濟循環的研究提供了新的視角。土地出讓金收入作為政府公共財政收入的重要來源，其支出發揮收入再分配功能，用于社會生產性質或者收入再分配的支出項目，可以服從國家宏觀調控的需要。因此，土地出讓金制度可以作為國家宏觀經濟政策，應當成為我國土地出讓金管理政策的著眼點之一。

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【引言】目前土地使用權轉讓稅收問題，存在不公平、不合理現象，這主要是由于在不同程度商對轉讓的法律依據不明，對轉讓的規范程序不清、對轉讓標的土地使用權內涵范圍和內涵價值不透造成的。在此，筆者對這些情形結果分門別類地加以闡述和明晰，以求得相應的稅負合法與公平。

一、土地使用權轉讓概念內涵及程序

1.1土地使用權轉讓的法定特定涵義。

出讓土地使用權已經形成較為規范的法律體系，其法律法規主要有《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《房地產轉讓管理規定》，據此，土地使用權轉讓法律概念是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈送等方式，轉讓是按法定的程序和條件進行的。這個概念中，土地使用權，性質是國有，取得類型是出讓。平常所說的土地使用權轉讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國有出讓土地使用權的轉讓。不能把其他類型或性質的土地使用權與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉讓。對此，國家專業機構也許對此比較清楚些，但是被管理對象也許含混些。

1.2土地使用權轉讓特定概念的例外。

1.2.1劃撥土地使用權轉讓的實質。劃撥土地使用權轉讓是國有出讓土地使用權轉讓的例外，實質是補辦出讓等有償使用手續或補辦其他體現國有土地使用權的手續，與此同時劃撥土地使用權本身的價值也在市場主體之間發生轉移。轉讓所涉及的當事人有三個，包括國家、原劃撥土地所有權轉讓者、土地使用權和所附著不動產的受讓者。在此，從劃撥土地使用權概念和轉讓程序的角度予以明晰。

1.2.2劃撥土地使用權法律概念。根據《房地產管理法》，土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。這里說的無償取得是相對的，相對于國家這一主體而言的，肯定是無償的，而相對于國家之外的其他權利主體，不一定是無償的。

1.2.3劃撥土地使用權轉讓程序。根據《房地產管理法》，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。

按此程序，劃撥土地使用權轉讓實質是國家是對受讓方直接或間接實現所有權。先行對不動產轉讓方實施出讓行為，然后再行轉讓，就屬于國家對不動產受讓方間接實現土地所有權；此外，國家可以對不動產轉讓方直接實施出讓行為而實施土地所有權。按照法律法規規定可以使用劃撥土地使用權的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國家行使所有權，重新以劃撥的方式配置了土地。

1.3集體劃撥土地使用權的轉讓。

1.3.1集體劃撥土地使用權的內在涵義。根據《中華人民共和國土地管理法》，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。集體有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。在此，使用集體土地的單位和個人享受的集體土地使用權，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權。

1.3.2集體劃撥使用權轉讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實施情況下，先將集體土地征收為國家所有，再按照國有土地出讓和轉讓的法律程序進行轉讓，從而間接實現集體劃撥使用權轉讓。這里的轉讓實質含義只能是前一主體讓出土地使用權，后一主體得到使用權，但前者讓出的土地使用權與后者得到的使用權在性質和類型上迥乎不同，有時還可能附帶性出現用途的變更。此過程中，涉及的民事主體有轉讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉讓前置程序的例外，就是當時受讓方是符合使用集體土地使用權的主體時，實質上就成了純粹地面上建筑物、構筑外等的轉讓，集體使用權的被所有者重新予以了相應的配置，只須轉讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請時，法定的行政主體予以備案，而沒有審批的必要。

1.3.3集體土地所有權征為國有的方式。集體土地所有權征為國有，主要有強制性和非強制性兩種方式。征收是屬于強制性的方式，根據《中華人民共和國物權法》，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。同時根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行，以及如此等有關條款，可以認定征收土地具有強制性；征購屬于非強制方式，但法律對征購的概念與實際應用鮮有提及，筆者認為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國有的，屬于土地征購行為，屬于較為平等的民事主體關系行為。

二、對應土地使用權轉讓程序的計稅依據

2.1國有出讓土地使用權轉讓中的計稅依據。

根據《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實施細則》及財政部、國家稅務總局《關于契稅征收中幾個問題的批復》[財稅[1998]96號]規定，土地使用權出讓、土地使用權出售、房屋買賣的計稅依據是成交價格，即土地、房屋權屬轉移合同確定的價格，包括承受者應交付的貨幣、實物、無形資產或者其他經濟利益。因此，合同確定的成交價格中包含的所有價款都屬于計稅依據范圍。土地使用權出讓、土地使用權轉讓、房屋買賣的成交價格中所包含的行政事業性收費，屬于成交價格的組成部分，不應從中剔除，納稅人應按合同確定的成交價格全額加行政事業性收費計算繳納契稅。所以國有出讓土地使用權轉讓時，稅收機關和作為協助執行機關的國土資源管理部門或出讓人要求土地受讓人提供稅收價值構成依據時，主要應當包括出讓金收據、轉讓前的納稅收據以及其他一切行政事業性收據。在轉讓時，沒有成交價格或成交價格明顯偏低，則應根據財政部、國家稅務總局《關于國有土地使用權出讓等有關契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】的要求，征收機關可依次按下列兩種方式確定：1、評估價格：由政府批準設立的房地產評估機構根據相同地段、同類房地產進行綜合評定，并經當地稅務機關確認的價格。2、土地基準地價：由縣以上人民政府公示的土地基準地價。當然第二種情況需要稅政機關專業人員熟練完成基準地價在具體宗地條件下的價值轉換工作，否則，會因忽視容積率、時點、宗地個別條件等引起的價值差異而導致稅負的不公平。

2.2劃撥土地使用權轉讓中的計稅依據。

根據財政部、國家稅務總局《關于國有土地使用權出讓等有關契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】，出讓國有土地使用權的，其契稅計稅價格為承受人為取得該土地使用權而支付的全部經濟利益。先以劃撥方式取得土地使用權，后經批準改為出讓方式取得該土地使用權的，應依法繳納契稅，其計稅依據為應補繳的土地出讓金和其他出讓費用。已購公有住房經補繳土地出讓金和其他出讓費用成為完全產權住房的，免征土地權屬轉移的契稅。

所以國有劃撥土地使用權的轉讓，其劃撥價格在轉讓方、受讓方之間轉移，其交易價格是計稅的價值依據；但同時出讓手續時發生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計稅依據是應補繳的土地出讓金加其他出讓費用。因此在直接出讓土地使用權給受讓方的情況下，受讓實際納稅的計稅依據依然是全部土地價值。如果直接出讓給轉讓方，此時，還沒發生劃撥土地使用權價格的交易，轉讓的納稅依據是應補繳的土地出讓金加其他出讓費用。直接補辦出讓手續給轉讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。

2.3集體土地使用權轉讓中的計稅依據。

集體土地使用權轉讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序實現轉讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉讓程序計算計稅依據，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權依法另行配置的程序，實現“轉讓、受讓”行為，這個程序中，因為是非交易行為，依法不屬于征稅范疇，交易者所以繳納的只是房屋建筑物、構筑物、附著物等的契約稅。

三、結論。

在現行土地產權制度下，涉及土地使用權轉讓的法律、法規、規章眾多，法律體系復雜，形成了不同土地使用權權性質、類型，其轉讓所以適用的法律、法規和程序比較專業化，國土資源管理部門必須率先熟練掌握，才能很好的協助稅政機關正確征稅；稅政機關只有根據國土資源管理方面的法律、法規并結合稅收的方面法律、法規、規章、以及規范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權流程的環節、弄清交易過程環節的計稅依據所包含的價值內涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據客觀，體現土地使用權轉讓稅負上的社會公平。

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目前，我國正在全面推進新農村建設，在1979年，我國的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國的城市化率已經達到37%，2005年全國1%人口抽樣調查主要數據公報顯示，我國的城市化率為42.99%。在推進城市化進程的過程中必然會涉及到一些農民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設施建設或是這些土地被用買給開發商進行住宅建設。在這個過程中由于農民本身知識能力的有限、政府管理上的漏洞、市場機制、社會心態等原因，產生了農村土地征用的種種問題。

一、農村土地征用過程中存在的主要問題

（一）目前農村土地征用態度不統一

對于農村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據土地承包者依賴土地的程度所決定的。農民對于土地的征用在全國各地都比較有代表性的觀點主要有：（1）同意土地被征用，但就補償標準不認同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無所謂的態度。在農村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時也有不少村民以種地為生，特別是農村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補償款不能滿足他們對工作的渴望。也有些村民有從眾心態，他們在自己的土地和房產被征用時抱著一種“隨大流”的心里，即別人動，我也動。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區擴展。

（二）被征用土地農民的意見不能得到充分的表達

當農民的土地被征收或房屋被動遷之后，這些人就自發的形成了一個利益集團。這個利益集團的主要目的就是為了保證自己獲得應有的損失補償并以集體的方式來表達自己的意愿，這個集團對動遷方具有監督作用。但是這個集團又受到知識水平、個人素質、思想統一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結構松散、缺乏有效領導。這樣的利益集團在表達自己意愿的時候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發生沖突甚至是。另外，從利益集團的角度來看，在農村存在的利益集團的主要類型有特殊性利益集團和廣泛性利益集團。特殊性利益集團包括：強勢權利精英：農村干部或指在村委會任職的人員；新興富裕階層如農村的企業家、宗族集團、黑惡勢力集團。廣泛性利益集團包括：普通農業勞動者利益集團、農民工人利益集團、農民雇工利益集團。從利益集團劃分角度來看，被征用土地的普通農民無疑是以弱勢群體，他們的意見表達和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達。

（三）征地程序不規范

征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進行實地的現場資產核對――談遷即告知與被征用土地的農戶利益補償――下達征地的時間限制――土地被征用，在這個過程中，被征地的農民完全處于一個被動的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個人素質、文化水平、工作經驗的不同，在工作中如果某一環節出現了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會出現強拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發全體性事件的導火索。農地征用問題在當前農村較為普遍，調查表明，近11%的農戶的土地曾經被征用。從調查結果來看，農地征用的社會效益較為低下，有47.7%的被征地農戶具有較強的相對剝奪感，他們明顯意識到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規范也常常出現在公有的土地被賣之后農民才知道的現象。這樣不規范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農民的消息不對稱和手里的特權在征用土地過程中的尋租現象。

（四）農村土地征用補償不合理

在土地的征用過程中，土地補償是農民主要關注的問題。具體的補償標準主要由4部分組成：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。但在實際的征用過程中，這樣的標準往往與農民心中的利益損失標準。比如對被征用土地上生長的農作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產值，果樹只賠一年的產值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補償上相同這明顯是不合理的。同時這些標準也隨著物價水平的上漲和經濟條件的變化顯得過低。比如在安置補助費上，3年前租一個單室房間要300元，而現在則需要500元，而標準還沒有變，這樣對農民無疑又是一個損失。另外，在補償問題上，也出現補償的多重標準問題。即對一些比較難纏的人給予補償的標準就提高，對于所謂的老實人則采取另一種態度和標準。

二、原因分析

（一）村委會不能真正代表農民的態度

農村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關者也是個人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會――全體村民的代表與個人的利益形成矛盾體，村委會不會因為村中個別人的土地被征用問題代表這些農民去進行意見表達和問題協商。另外，從權力使用的角度來看，在農村土地被征用時，往往征用的主體是上級政府部門或者是村委會的招商引資。在這樣的力量對比中，村委會首先會選擇服從上級主管部門或是投資單位，村委會站在了與被征收土地農民的對立面，而農民相對的變成了弱勢群體。這時村委會的態度只能代表村委會中個別人的意見，而不是被征用土地農民的真實聲音。在我國農村除了有一部分土地被分配給村民管理和經營外，還有一部分土地的管理權掌握在村委會手里。這部分土地有時是村委會負責管理，但大多數情況下村委會通過某種形式將這些土地承包給村里的個人來經營。對于這部分土地其實是出現了“所有權”和“經營權”的分離。所以有時候這部分屬于全體村民的土地在被村委會使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車的心理導致在利益維權上沒有形成穩固的利

益集團

在土地征用過程中，由于被征用農民思想不同，形成的利益集團結構松散，缺乏信息溝通而后管理，同時人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態，在集體利益受到損失的時候維權的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現象，即當一方給予的條件與自己的意愿相同的時候，一些人就會投降另外一個利益集團，這樣也使得被征用土地的農民在表達集體利益時出現不統一的現象。同時被征地的農民也意識到，自己的集團能量與其他利益集團相對比，明顯處于劣勢地位，在這個利益博弈中明顯出現這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應得的基本利益或者少于應得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農民的群體不能團結在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來看，在農民的土地被征用時，這些被征用土地的農民就形成了一個利益集團，這個利益集團往往在整個動遷過程中處于弱勢的地位，信息傳播一般限于集團的內部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個人的想法不一樣，可能存在不真實的信息。他們從政府或者開發商處獲得信息時，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達往往又會因為信息傳播的時間和傳播的環節而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權上來看，在政府征用土地或者是開發商想要購買土地時候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進行規劃，然后再與村民進行談判。這樣的談判是一種強迫性比較強的通知，村民基本不存在選擇權，只能選擇被動的接受。另外，在農民的土地被征用時，對于補償款的標準沒有準確的衡量，政府部門對于標準的制定沒有采取公開透明的聽證會制度來衡量和制定。標準上的“盲區”使應該是農民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農民信息的缺失。

（四）相關法律法規體系不健全

在關于土地征用的法律法規建設中，我國還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關人士去填補。從目前來看，關于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》，國務院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》已經2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，并施行。但是對于具體的實際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當地政府既是監督者也是實施者。對于土地征用過程中的權責劃分不清，對于違法亂紀的現象懲處力度不夠。同時也《憲法》和《土地管理法》都表示國家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實施過程中這個公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發者來解釋。公共利益在實際操作中概念模糊。另外法律對征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權限、責任、義務等。法律上的漏洞和缺失造成了農民的合法權力缺失，使農民維權路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農村的土地的過程中，政府的管理往往出現“承包”的方式，雖然有所謂的“動遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監督，政府中的上級主管部門主要關心結果而對過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領導對征地過程中的各個環節控制不足，對相關信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發生的一個重要因素。另外，政府對于征地的多用途審批缺乏必要的監督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設施建設征地、房地產開發的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務于百姓，也是為了提升被征地地區的經濟實力，但是在具體的項目評估過程中，缺乏科學合理的評估手段，項目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現浪費土地資源的現象。

三、解決農村土地征用問題的對策思考

（一）充分的做到信息公開

信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農民在獲得充分的信息后能夠增加對征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯誤的負面信息對農民的誤導和農民對政府的誤解。在征地的過程中，很多的產生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進行合理而有效的溝通，導致信息不暢，從而產生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對農村征地補償標準要信息公開化，建立土地評估體制。作為市場經濟體制，我國的資源配置不能局限于計劃經濟手段，在公共利益的基礎上進行征地補償的標準不能搞一刀切，工作應該因地制宜，充分考慮當地經濟發展的情況，對土地的價格和潛在利益進行系統的評估，同時對評估的結果進行聽證，充分聽取村民的意見，對于土地損失的補償標準應該采取公示的形式進行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。

（二）建立和完善相應的法律制度

現有的法律法規在農村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規定的不夠詳細，各地方政府應該出臺具有針對性的法律法規，盡量做到細化。另外要從法律層面上構建合理的群眾維權制度。建立有針對性的法律制度是解決農村征地問題的必由之路。從法律層面規定征用土地的范圍和標準，明確規定土地的征用條件、程序和補償標準。用法律法規來保障人民的根本利益不受到損害。同時還要建立被征用土地農民的社會保障機制。農民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時也可能因為住房的變更使被征用土地的農民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個有針對性的扶持機制和保障機制來幫助這些農民重新定位和就業。

（三）政府要加強農村土地征收問題的監管力度

在農村土地征收的問題上，政府應該從源頭開始進行監管。其中包括項目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農民安置等等。土地征收涉及到農民的根本利益，不能簡單的為了一個年度的工作業績或者是暫時的地區利益就盲目的進行土地征收，政府有關部門要對項目嚴格把關。對于工作的階段性成果進行考察，并設定違法舉報方式，建立群眾監督機制和信息反饋機制。政府也應該設立第三方監管，可以委托一些比較大的機構參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強農民的法律意識，政府要給予法律援助

農民要積極的提高自身的維權意識和法律意識。農民本身要加強自身的學習，對自身所擁有的權力和義務有所了解，增強法律意識。同時政府對農民要進行法律法規的宣傳和教育。在征用土地進時，政府可以委派一名法律工作者以公立的態度來進行雙方之間的溝通和協調。這樣既增強了被拆遷者或土地征用者的法律意識，同時又幫助了利益集團中的相對弱勢集團的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當農民認為自己的土地補償款不合理時，通過合理的途徑和方法為自己維權。

參 考 文 獻

[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團視角下的地方政府對農村養老保險投入研究[J].經營管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農村利益集團扭曲與基層建設[J].烏魯木齊職業大學學報.2010（4）：18～19

篇8

另查明：金山區朱涇鎮城南C4-C地塊的動遷工作于2006年底完成，2006年11月24日被告對金山區朱涇鎮城南C4-C地塊進行了規劃調整；被告在作出被訴具體行政行為之前未進行公告。

原告訴稱，被告在作出金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定前，明知原告具有利害關系，卻未聽取原告的陳述和申辯，致使原告無法及時提出異議。同時，被告作出金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定的依據也并不充足。綜上，原告要求判令撤銷被告作出的金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定具體行政行為。

被告辯稱，原告與被訴具體行政行為之間不具有利害關系，故原告不具有訴訟主體資格。同時，被告作出被訴具體行政行為程序合法，認定事實清楚，適用法律正確，故請求法院駁回原告。

第三人辯稱，完全同意被告的意見，請求法院駁回原告。

［審判］

本案存在兩個爭議焦點：一是原告是否具有訴訟主體資格；二是被告所作具體行政行為是否合法。

關于原告的訴訟主體資格。法院認為，2005年4月21日，上海市金山區發展計劃委員會向原告作出批復，同意原告在金山區朱涇鎮城南C4-C地塊開發建設商業用房，并要求原告按基建程序辦理有關手續。上海市金山區發展計劃委員會的上述批復，固定并外化了原告同金山區朱涇鎮城南C4-C地塊之間的利害關系，排除了濫訴的風險。據此，原告雖然不是被告作出被訴具體行政行為的直接相對人，但原告與被訴具體行政行為具有真實的法律上的利害關系，原告訴訟主體資格適格。

關于被訴具體行政行為的合法性。法院認為，在法律適用方面，被告作出被訴具體行政行為的法律依據為《中華人民共和國城市房地產管理法》第25條、《閑置土地處置辦法》第4條，被告所援引的上述法律法規及部門規章存在嚴重的瑕疵。首先，被告作出被訴具體行政行為的時間是在2010年6月30日，而《中華人民共和國城市房地產管理法》分別于2007年8月30日和2009年8月27日進行了修正，被告依法應適用修正后的《中華人民共和國城市房地產管理法》。修正前的第25條修正后變為第26條，但被告仍然按照修正前的法律條文作出被訴具體行政行為，屬于明顯的適用法律錯誤；其次，《閑置土地處置辦法》第2條第1款明確規定，“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。 ”第三人雖與原上海市金山區房屋土地管理局簽訂了國有土地使用權出讓合同，并支付了土地出讓金，但卻始終未取得土地使用權證。 《中華人民共和國物權法》第9條第1款規定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。 ”第三人未取得土地使用權證，即尚未取得土地使用權。在這種情況下，被告不具備收回閑置土地使用權的前提條件。被告作出的金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定書要求第三人“到房地產登記機構辦理房地產注銷手續”，在第三人未取得土地使用權證的情況下并不具有可操作性；最后，被告作出的金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定書認定第三人應于2004年12月31日之前動工建設，但至2010年6月30日仍未動工開發，并據此作出被訴具體行政行為。經庭審查明，金山區朱涇鎮城南C4-C地塊的動遷工作于2006年底完成，2006年11月24日被告對金山區朱涇鎮城南C4-C地塊進行了規劃調整。在這種情況下，被告仍然將國有土地使用權出讓合同約定的動工日期2004年12月31日作為認定閑置土地的起算點，明顯違背了《中華人民共和國城市房地產管理法》第26條以及《閑置土地處置辦法》第4條第2款的規定，屬適用法律錯誤。在執法程序方面，《閑置土地處置辦法》第5條規定，“依照本辦法第4條規定收回國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者繳銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書。 ”《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第39條第1款規定，“依法收回土地使用權的，市或者區（縣）土地管理部門應當提前予以公告。公告期不少于30日。 ”被告在作出被訴具體行政行為之前沒有依據上述規定進行公告，執法程序違法。同時，被告向上海市金山區人民政府請示的處置方案為協議收購，上海市金山區人民政府批復的處置方案也為協議收購。但被告最終作出的閑置土地處置決定卻為無償收回，并無協議收購的內容。因此，被告作出金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定實質上并未獲得上海市金山區人民政府的批準，違反了《閑置土地處置辦法》第5條的程序性規定。

綜上，被告所作出的被訴具體行政行為在適用法律和執法程序方面存在嚴重的瑕疵，依法應予撤銷。據此，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》第26條、《中華人民共和國物權法》第9條第1款以及《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第39條第1款，參照《閑置土地處置辦法》第2條第1款、第4條第2款、第5條，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項第2目、第3目之規定，上海市金山區人民法院于2011年7月15日作出一審判決：撤銷被告上海市金山區規劃和土地管理局于2010年6月30日作出的金規土閑置處字［2010］第1號閑置土地處置決定具體行政行為。

一審宣判后，上海綠谷房地產發展有限公司提出上訴。 2011年10月24日，上海市第一中級人民法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。

［評析］

隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，取得新增土地使用權的法律門檻明顯抬高。相應地，存量土地使用權的商業價值則更加凸顯。在這種背景下，作為存量土地的一部分，閑置土地使用權收回開始受到越來越多的關注，由此引發的行政訴訟也開始呈現出上升的趨勢。本案的審理，涉及原告訴訟主體資格認定及被訴具體行政行為合法性審查等問題，在此類行政案件的審理中具有一定的代表性。筆者擬結合本案對審理此類行政案件的司法審查要點作一剖析。

一、對原告訴訟主體資格的認定

行政訴訟當中，具體行政行為的非直接相對人是否具有原告訴訟主體資格一直存在爭議。對此，現行法律針對一些特定類型的案件作出了明確的規定。比如，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條第1項、第2項、第3項規定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：

（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；（二）與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的；（三）要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的”；《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第4條規定，“房屋登記機構為債務人辦理房屋轉移登記，債權人不服提訟，符合下列情形之一的，人民法院應當依法受理：（一）以房屋為標的物的債權已辦理預告登記的；（二）債權人為抵押權人且房屋轉讓未經其同意的；（三）人民法院依債權人申請對房屋采取強制執行措施并已通知房屋登記機構的；（四）房屋登記機構工作人員與債務人惡意串通的。 ”在上述法律與司法解釋已經對非直接相對人訴權作出明確規定的情況下，人民法院嚴格執行即可，并無太多爭議。

本文所要探討的是，在法律或司法解釋沒有作出明確規定的情況下，法院應如何認定非直接相對人訴權的問題。 《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第13條第4項規定，“與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的”公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。 “法律上利害關系”一詞的內涵太過寬廣，以致其外延在實踐當中也很難把握。筆者認為，在司法實踐當中，法院應當具體從以下兩個方面進行判斷。

（一）是否存在濫訴的風險。法律之所以原則上將非直接相對人的訴權排除在外，主要是要避免濫訴的出現。要排除濫訴的風險，主要應考慮兩個問題，即原告利益是否真實以及類案數量是否可控。筆者認為，只要原告利益真實且類案數量可控，原則上即應當賦予其訴訟主體資格。本案中，原告取得了上海市金山區計劃和發展委員會的立項批文。按照現行的用地審批流程，在取得國有土地使用權之前，要經過立項、規劃、用地批文等多個環節。盡管內容不同，但作為行政許可，立項、規劃以及用地批文均賦予了土地受讓人一定的許可利益。由于這種行政許可是第三方行政機關在無爭議的情況下作出的，因此土地受讓人在行政許可項下所取得利益的真實性是有保障的。同時，由于在一塊特定土地上能夠獲得立項批文的個人或組織的數量通常總是有限的，因此賦予已獲取立項批文者原告訴訟主體資格也不會導致類案數量不可控。

（二）擁有訴權的直接相對人事實上是否會行使訴權。訴權的有無，不僅關乎原告自身利益的保護，更關乎司法審查范圍的確定。從某種意義上來說，原告訴訟主體資格只是實現司法審查的載體，其訴權范圍直接影響著司法審查范圍的廣度和深度。基于這種考慮，在認定原告的訴訟主體資格時，還要同時考慮司法審查范圍所受到的影響。如果直接相對人事實上不大會行使訴權，則可以考慮賦予非直接相對人訴權，以維護司法審查的正常范圍。否則，應有的司法審查極易因當事人有意或無意的制度安排而被屏蔽。比如在本案中，由于土地儲備制度的存在，政府并未將土地使用權直接出讓給原告，而是與第三人簽訂了國有土地使用權出讓合同，然后再由第三人與原告簽訂國有土地使用權轉讓協議。根據現行的土地儲備制度，所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由政府壟斷收購和儲備，并經土地儲備中心開發后統一向市場提供，土地儲備中心具有在政府行政法規規定的收購范圍內壟斷收購、儲備、開發、供應土地的權力。各地如本案第三人一樣的土地整理公司，雖然具備了公司法人的形式，但事實上多由土地儲備中心或其他國有機構控股，基于商業運作的便利而設立。在這種情況下，通過賦予土地整理公司這一直接相對人訴權以實現對收回國有土地使用權類案件的司法審查，事實上是沒有多大可能的。在直接相對人怠于行使訴權的情況下，如果再一概否定非直接相對人的訴權，則直接的后果就是使得收回閑置土地國有使用權這一具體行政行為最終游離于司法審查的范圍之外。〔3〕基于此，本案中的原告應當被賦予訴訟主體資格。

二、對被訴具體行政行為合法性的審查

在審理收回閑置土地使用權案件當中，同樣應當從執法依據、認定事實、適用法律和執法程序等四個方面進行審查。限于篇幅，筆者僅就此類案件當中的三個共性問題進行探討。

（一）執法依據

在執法依據的司法審查中，首先應當查清國土資源部相關部門規章的準確名稱。在審理過程中，被告提交的部門規章的名稱為《閑置土地處置辦法》。為了核實上述部門規章的真實性，筆者作了以下工作：一是使用上海市法院審判系統中的法律檢索軟件查詢，該軟件同時顯示了《閑置土地處置辦法》和《閑置土地處理辦法》，兩者除了標題不同以外，內容完全一致；二是在互聯網上通過百度〔4〕和法律圖書館網站〔5〕進行查詢，發現存在同樣問題；三是查閱了相關的書籍文獻，發現前述問題依然存在；〔6〕四是檢索了國土資源部的官方網站，〔7〕發現部門規章的名稱為《閑置土地處置辦法》。為了查清部門規章的準確名稱，法院要求被告在第二次庭審中出示了紙質版的文件匯編，最終確定名稱應當為《閑置土地處置辦法》。有鑒于上述困難，筆者建議最高法院能夠對法官找法的權威途徑盡早予以明確。

（二）適用法律

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中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農民集體所有的土地轉變為國家所有的一種制度安排。我國現行的農地征用補償制度產生于計劃經濟時期，在當時的歷史條件下，對于保障國家經濟建設，加快工業化和城市化，起了巨大的作用，農民也作出了巨大的貢獻。雖然后來也進行過幾次修訂，補償金額有所提高，但總體上還是以原土地農業產值的倍數加以補償，不能適應市場經濟的發展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的相關內容，它肯定了土地對農民的社會保障功能。提高了土地補償標準。承認了農民的土地財產權，確保土地補償費主要用于被征地的農戶。對征地補償方式進行了重大改革，確定了農業生產、重新擇業、入股分紅等三種農民安置方式。這對于緩解當前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農民之間的關系，具有非常重要的意義。綜觀我國農地征用領域的機制，全面的農地產權權屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責及公平正義準則、縣鄉村三級協調分工及利益分配機理到農民在征地中的責權利規定等，均沒有實現科學、合理、清晰、明確的運作。特別是城鎮化進程中的征地補償標準又低于其他性質的征地補償標準，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強制色彩中運行

中國憲法和《土地管理方法》規定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規定過于籠統，導致實際操作過程中“公共利益”被輕易地擴大化。地方政府在土地征用運作實踐中，除國家公益性、重點建設或服務項目按照“公共利益”要求進行征地外，包括企業用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權和公權力。甚至不少的地方政府追求短期經濟效應或眼前經濟利益而通過農地征用大搞經濟開發，樂此不疲地進行權利尋租行為。另一方面，這樣的法律規定事實上從法律的角度明確和保障了國家對農村集體土地征用的最終處置權，有關政府部門實際上嚴格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴格的審批手續。而當被征用土地的用途、價格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉政府與新的用地主體協商確定后，土地征用就根本不以被征地農民的同意為前提，作為對被征土地擁有集體所有權的村一級單位便主要發揮行政命令的執行角色，而不能履行談判角色。村集體經濟組織大會或農民也沒有多少可以影響農地征用的決策的能力了。村領導在農地征用執行過程前后，只有發揮“模范帶頭”、“說服引導”和“安撫一方”的份兒，但當遇到征地補償的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的問題時，顯然簡單的說服、勸導和安撫已經難以起到應有的作用。于是容易形成地方政府與農民對峙的局面，造成對社會穩定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現象或問題長期得不到深入人心的解決或改進，在國家全神貫注發展經濟、實現社會長治久安的欣欣向榮的大環境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產權界定導致征地補償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規定，集體土地歸各級農村集體經濟組織共同所有，但并沒有確認究竟歸哪一類集體經濟組織所有，且目前我國農村缺乏行使集體所有權的嚴謹的組織形式和程序。農村土地至今呈現的所有結構依然是：第一級所有為村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有；第三級所有是鄉（集）農民所有。盡管農村土地歸村民小組、村這些集體經濟組織所有，但村民小組、村的土地所有權是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農地征用問題時服從鄉一級集體經濟組織的安排意見。所謂農村土地集體成員共同所有，也實際上變成了無人所有，或鄉、村干部小團體所有，造成集體土地所有權的虛位或易位。我國目前集體土地所有權主體的不確定，實質就是產權不明晰，這就為不合理的農地征用留下可乘之機，進而導致了不合理的征地補償。

我國農地的產權特征是：產權主體模糊，產權權能殘缺，農地產權穩定性差、流動性弱（指單向度的權屬轉移）。農民土地承包經營權實際上存在不確定性，農民持有土地的財產權，但對是否擁有農地發展權存在很大爭議，本應該部分歸屬于私人的產權混淆于公共領域中，這樣的由于產權不清晰現狀而產生的博弈的結果，當然農民職能是處于“弱勢位置”，于是農民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農民集體土地產權不清，導致土地征用補償費分配不公。農村集體土地所有權的主體混亂，導致了土地征用補償費分配的糾紛。我國農村土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等法律中，都有明確的規定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規定則較為模糊。在不涉及利益分配時，鄉（鎮）政府、村委會、鄉（村）經濟組織都不關心所有權主體問題，一旦有土地征用補償費下發時，大家都爭先恐后地當土地所有權主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為農村集體土地所有權主體的含糊不清，才產生了土地征用補償費“鄉（鎮）扣”、“村留”、“鄉（村）經濟組織提”的現象，使得原本就很少的征用費到農民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經濟組織之中的土地補償費，也無法由作為集體成員的農民直接支配，便出現了“人人所有，人人無權”的現象，加之現實集體組織對土地征用費管理使用不規范，被少數幾個管理者所控制，進而被用于發放工資、獎金、福利，揮霍浪費，甚至是貪污挪用，嚴重損害了廣大農民的合法權益。有關政府部門在將農民集體所有的土地征用轉變為國有土地時，從集體土地中轉移了巨額的價值。從而呈現出征地收益分配的不合理及征地補償費在農民、集體經濟組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補償標準的上漲有所好轉，即農民得到的補償安置費用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。同時農地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經濟組織而將農民排除在外，被征地農民只能在集體經濟組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農民土地的所有權也應該是一種特殊的財產所有權，農民對自己財產（土地）也應享有占有、使用、收益和處分的權利。但是只因這種產權關系的長期不明確，農民只能是被動地接受這種僵化的征地機制給他們帶來的他們其實并不情愿的變化。隨著城鎮化的加快發展和國家產業調整互動發展的深入，農民一方面因農村和城市收入水平及生活水準差距的拉大而無法繼續承受越來越大的征地收益損失，另一方面農民也開始越來越強烈地不滿于這種不公平狀況的持續，于是由此引發的農民和村級經濟組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當前制約社會穩定和諧的一大消極因素。

三、現行征地補償標準的不合理性和不科學性

在將農業用地轉為非農業用地時，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補償，我國實行的是部分補償的原則。在《土地管理法》對征地補償的規定中并沒有區分公共利益性質的征地補償和非公共利益的征地補償，該法第四十七條規定，征用土地的補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三大塊組成。依據《土地管理法》，中國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產值的6-10倍，安置補助費為該土地被征用前3年平均產值的4-6倍。在實際工作中，由于年產值不確定，倍數標準存在較大幅度，政府往往在法定范圍內采取下限，不足以使被征地農民保持原有的生活水平。而即便按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1000元，其全部征地補償費也不過3萬元左右。這個問題在人多地少的地方表現尤為突出。這種補償標準具有較大的不確定性，從而導致了農用地的補償標準隨意性較大卻沒有相應有效的監督監控機制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床。現行的征地補償標準，以土地平均農業年產值的若干倍計算，只考慮了對土地的農產品的補償，沒有充分考慮土地作為農民的生產資料和重要社會保障的價值，也沒有考慮對農民的土地承包經營權的補償，更沒有體現土地利用的潛在價值，使被征地農民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經濟和社會發展的成果。這種按照年產值來確定的補償標準，未體現土地發生用途轉換的巨大增值價值，更沒有體現土地市場的供求狀況，沒有體現市場經濟的價值規律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。

四、補償安置方式單一

按照現行的補償政策來看，對失地農民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農民的補償方式通常是一次性的貨幣安置，農民在失去土地以后，征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣的形式一次性支付給農民。這種方式的優點在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農地具有農民社會保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補償和安置費用，對農民的生計出路缺乏長遠考慮。在經濟發達地區，二、三產業比較發達，失地農民較易通過自謀職業來解決自己的生計。但是，在一些經濟不發達地區，失地農民在補償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會的安定帶來不穩定因素。就業安置是指地方政府或用地單位依據征地數量有比例地安排“農轉非”人員就業。這是從計劃經濟體制時期存延的一種老辦法，現時期實施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補償費，就先安排一部分失地農民就業，等拿到政府補貼后，就將其解雇。隨著經濟體制的轉型和現代企業制度的建立，企業有用工的自由，而我國農村人口素質不高，文化程度低、勞動技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業，也面臨著很大大的下崗風險。之前的招工就業安置在實踐中已失去了意義和作用。現行征地機制未考慮中國二元經濟結構下農民社會保障問題。中國農村土地承載著農業生產資料和農民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產”的特征。失去土地的農民，在沒有任何保障的條件下尋找就業機會，加大了就業風險和就業成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關規定：有關部門批準征地要有公告程序，在征地前給于農民知情權與參與權。但在實際的操作中很少遵循，缺乏應有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農民的意見，不做深入細致的工作，只強調征地具有強制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉分割的二元經濟結構，再加上自身知識文化素質的限制，農民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個人收益，大量征地，甚至在農民沒有發言權的情況下，將其土地低價處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農民趕離土地，然后由政府出讓。土地預征導致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費、腐敗機會增多、政府與農民利益關系激化，進而導致社會不穩定。

六、結語

我國城鎮化的建設雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮化建設進程中的征地補償一直不能實現失地農民滿意的生計和發展，造成了城鎮化率較高與失地農民生存和發展質量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經濟在征地補償中體現不完全、農民的弱勢地位的改善沒有真正提到應有的高度等是造成這種現象的主要體制背景和原因。在改革開放已經深入推進30多年的今天，應該像其他經濟發展領域的改革開放一樣，進一步大膽解放思想、拓寬思路，實現農地征用補償的科學合理運行，使得我國城鎮化進程中的農地征用問題得到有效的解決，失地農民的生計得到合理改善，并啟發或促進“三農”問題的持續改進和解決。

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篇10

我國現行土地審批制度是以《土地管理法》為法律依據，以土地用途管制為核心，以農用地轉為建設用地和征收農民集體所有土地為主要內容的審批制度。土地審批制度實施以來，在嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，集約節約利用土地，保護耕地，保障經濟建設，維護被征地農民合法權益等方面發揮了重要作用。但是從實踐情況看，我國的建設用地管理使用還存在很多問題，作為建設用地管理的主要手段，城市建設用地審批程序中不合理的成分亟待優化改進。優化建設用地審批程序是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是深化行政審批制度改革的題中之義。黨的以來，我國基本形成了適應社會主義市場經濟體制的組織架構和職能體系，行政審批制度改革不斷推進。但同時，現行行政體制仍存在許多不適應新形勢新任務要求的地方，尤其是近十年間，各地加快經濟發展，城市建設如火如荼，城鎮化尤其是城鄉統籌發展使用地需求達到歷史高點，與此形成鮮明反差的是現行城市用地審批方式和效率不能適應這種需要，不僅制約了建設進度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地資源嚴重浪費現象和土地審批領域的腐敗問題。黨的十提出要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，在土地審批領域實踐簡政放權，推進政府職能轉變，科學界定政府職能是深化行政管理體制改革不可或缺的組成部分。目前國內學者對土地行政審批制度進行系統研究的較少，直接對土地審批流程進行專門研究的更是少之又少。徐穎[1]研究認為我國土地利用總體規劃權威性不高、存在重復審查的內容、審批權限設置不太合理、各級政府層層把關，降低了行政效率、土地審批存在重批輕管現象，提出應強化土地審批制度的法律化、制度化建設，變革傳統干部考察機制，規范地方政府的審批行為，重新設置土地審批權限，變革傳統土地審批方式，加快土地審批的信息化、網絡化建設。任林苗等[2]認為我國現行土地審批制度“操作繁瑣、審批效率過低，情況復雜、統籌兼顧過難，阻疏脫節、違法用地過多，耗材費時、資源浪費過大”，提出要“強化嚴進寬出、實施科學審批，強化改革意義、轉換審批職能，強化權屬核準、精簡審批環節，強化民生意識、堅持依法審批。”王發榮[3]分析了土地審批制度改革的必要性，建議重視指標管理，加強批后監管，減少前置條件，取消具體項目供地分級限額審批程序，縮短用地審批時限。姜建明等[4-6]對我國土地審批中出現的問題進行了分析，并提出改進措施。本文分析了當前城市建設用地審批程序實踐中存在的審批環節過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監管環節等幾個主要問題及其原因，提出了優化建設用地審批程序的若干建議。

1我國現行城市建設用地審批基本框架

1998年《中華人民共和國土地管理法》第二次修改將土地管理方式由分級限額審批制度改為土地用途管制制度，上收審批權。1999年，國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》，并出臺了《報國務院審批的建設用地審查辦法》等文件，確立了現行城市建設用地審批制度的基本框架，并對城市建設用地審批的范圍和權限做出了規定。2000至2004年，國土資源部先后《關于報國務院批準的建設用地審查報批工作有關問題的通知》、《關于進一步簡化規范建設用地審查報批工作有關問題的通知》、《關于加強城市建設用地審查報批工作有關問題的通知》等一系列文件，規范了征地方案，明確了報批權限和范圍，簡化了報批材料，強調做好安置補償工作等，使建設用地審批工作逐步走上規范化軌道。2006年起，國土資源部陸續了《關于調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》等文件，按照權責一致的原則，對報國務院審批的城市建設用地審批方式進行了調整。這些文件形成了我國現行城市建設用地審批流程的主體框架，為保護耕地和滿足經濟建設對土地的重大需求提供了保障，但是并沒有真正解決土地審批流程繁復冗余，職能交叉等問題，更沒有遏制住地方政府違規操作，“土地腐敗”越發嚴重。為了適應新形勢，2012年國土資源部先后《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》、《關于進一步加強和改進建設項目用地預審工作的通知》、《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》等。國土資源部耕地保護司牽頭開展試點，試圖構建部省聯動新機制，進一步深化土地審批制度改革。按照現行土地利用總體規劃的審批權限，城市和村莊、集鎮建設用地的批準權限（農用地轉用審批）劃分為國務院和省級人民政府兩級。土地利用總體規劃由國務院批準的，城市建設涉及農用地轉用由國務院分批次批準；其余城市和村莊、集鎮建設設計農用地轉用，由省級人民政府（含授權的設區的市和自治州政府）批準。報國務院批準農用地轉用和土地征收的城市建設用地審查報批工作不斷進行改進。一是，1999-2006年期間，按照分批次方式組織報批；2006年，國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）將分批次報批方式調整為年度省級匯總后一次性報批。二是，1999-2010年，報批城市范圍為84個，2011年起，報批城市范圍為106個。三是，按照“國家批規模、控結構，地方審項目、落用地”的原則，推進報國務院批準城市建設用地審批制度改革。2011年起，選擇35個城市進行試點，2012年度擴大到55個城市。

2我國現行城市建設用地審批程序中存在的問題

現行的新增建設用地審批制度從用地申請到取得土地使用權，要經過用地預審、農地轉用、行政審批和依規供地四個環節。從實踐情況看，建設用地審批報批環節過多，程序復雜，審批部門職能交叉，重復審查，導致審批周期過長，效率低下是公認的問題。

2.1審批環節過多，職能交叉，周期過長

用地審批涉及縣、市、省、國務院四級政府，需按照法定審批權限，從縣級國土資源部門和同級人民政府向上逐級審查、報批，直至省級或國務院國土資源部門或同級政府審查批準。由于審批權限主要集中在國務院和省級人民政府，審批層級越高，審批環節越多、周期越長。每級政府審批涉及林業、水利、環保、消防、市政、社保、稅務等部門，要征求相關部門意見，且經常出現搭車審批。國土資源系統內部則有多個內設機構參與審查，不少審批內容存在重復審查、反復把關問題。以上情況疊加導致審批效率低下，審批時間少則幾個月，多則一、二年，任何一個環節耽擱都會影響進度。按照現行供地程序，建設用地自審批至完成供地，大約需花費17-25個月的時間，即需要2年左右的時間。漫長的建設用地審批過程影響了工程建設的工期，尤其是給施工期較短的北方地區帶來嚴重不便。一些建設單位急于開工，造成“未批先用”等違法違規行為大量發生。

2.2審批的計劃性與項目實際需求相脫節

按照規定，每年的城市建設用地在年初一次性報批，必須預先確定用地規模、區位和用途，將一年的用地一次性落實到具體地塊上，批準的用地不允許隨意變更。但是由于報批程序復雜，周期很長，一些地方為了保證工程進度和工期要求采取“靈活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府為了確保得到用地指標，人為調整用地規模空間區位，或者為了趕時間，沒有對申報用地進行充分論證，預估用地的區位、用途、規模存在不確定性，最終導致所需土地與所批土地有偏差，無法按照原批準的用途和區位實施；三是一些地方政府為了爭取用地供應的主動權，增加財政收入，故意“多報”。四是由于項目和城市規劃調整等原因，獲批用地一時難以按照計劃安排建設，導致“批而未用”、土地閑置。由此可見，現行審批的計劃性、指標性與用地報批方式不相適應，導致城市亟需用地指標和計劃指標不能充分利用的矛盾突出。

2.3建設項目用地預審制度缺乏權威性

用地預審是一種前置審批，是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。建設用地預審的有效期為兩年，有些地方在預審通過后又進行用地調整，甚至在施工過程中自行修改規劃，導致用地預審形同虛置。

2.4缺乏有效監管

當前，國土資源系統大量時間和精力用于具體用地事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效監管手段，仍然運用聽匯報、搞檢查等傳統形式，上下級之間、職能部門之間沒有形成有效聯動，沒有建立起共同的監管機制，監管效率低，效果差，看上去層層把關，程序嚴格，結果卻不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尷尬局面[7]。當前土地領域違法違規現象頻生，與批后監管乏力有重要關系。

3原因分析

3.1中央政府與地方政府的發展目標存在差異

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，中央政府實施土地用途管制的政策目標是為了保證土地資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和環境協調發展，對耕地實行特殊保護，目標具有宏觀性、長期性、全局性；而地方政府更多著眼于本屆任期內地方經濟建設和社會發展。我國屬于中央集權制國家，中央對地方有嚴格的控制權，從行政管理角度看，這種控制遏制了地方的短期性、狹隘性、盲目，有利于資源保護和統籌發展。但由于各地自然條件和經濟社會條件的差異，中央政策必然不能普適地方。現實政治中，地方政府出于自身利益考慮，傾向于采取靈活措施以“抵制”或“適應”中央管理，中央政府與地方政府長期處于博弈當中。審批作為行政管理的重要手段，是中央控制地方行為的有效工具，過松會損害國家利益和長遠利益，過嚴則會損傷地方積極性，制度改革就是要在各方利益中尋找均衡點。

3.2市場運行機制與政府調控措施相脫節

為了克服市場失靈，需要政府實行宏觀調控，但政府管制同樣存在失靈風險。我國經濟體制發端于計劃經濟，當前很多制度仍然遺留有計劃經濟影子，計劃經濟思維強化了政府管制失靈問題。從現實情況看，建設用地審批中的亂象大多與政府之“手”太長、太緊有關。從中央制定的土地利用總體規劃起，土地審批政策制定大多是“由上而下”，有強烈的計劃性，對地方實際情況了解不夠，對市場變化預期不足，土地審批的核心是“管理目標”，而非真實需求，顯而易見會造成效率損失和公平損失。

3.3土地政策調控的科學性不足

一是預見性和前瞻性不強，手段單一，土地政策跟不上經濟、社會形勢變化，反而成為掣肘，尤其在高速發展時期此問題更加嚴重。二與其他政策的協調性差。從目前情況看，土地政策加入宏觀調控的效果未能達到預期。土地審批涉及眾多領域，眾多部門，需要協調運轉，磨合改進，而不能只靠土地部門閉門造車。

3.4“征”、“轉”捆綁

農用地轉用審批和土地征收審批是兩項獨立的土地審批制度，兩者的審批權限、管理目標、法律依據都有所不同，將這兩類審批捆綁在一起，初衷是為了提高審批效率。但是兩者合并后，反而增加了要件準備的等待時間，延長了整體批地周期，不利于土地節約集約和高效利用。

4改進和完善現行城市建設用地審批程序的建議

4.1從法律層面完善建設用地審批制度

吸取建設用地審批運行中的意見建議，及時總結審批工作改革試點經驗，全面評估現行用地審批制度，以簡政放權、權責一致、提高效率、保障民生為原則修改《土地管理法》及配套法規，研究完善城市建設用地審批制度，優化城市建設用地審批流程。一是明確事權，合理劃分審批權限，構建共同責任機制。建議適當下放中央政府審批的權限，國務院只審批關系到國家安全、國計民生的重大建設項目的農用地轉用和土地征收審批，將其他審批權下放給省級政府，中央政府做好對地方審批項目的備案審查和核查工作。在已確定的省管縣試點省，可由縣（市）政府直接向省政府申請，并報市（地）政府備案，減少政府轉報程序。地方政府部門間，歸并審查項目，減少搭車審批。國土系統內部進一步規范、調整審批職責，取消職能交叉項目。二是在法律中進一步明確批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的具體處理措施。

4.2科學設置審批程序，優化報批材料

首先，明確建設用地預審法律地位。縮小用地預審范疇，對占用原符合土地利用總體規劃的“建設用地”“建設留用地”可以不實行預審；將部分審批階段審核事項，如涉及環保、地災，占用林地、草地等項目前移至預審階段；做好預審與項目審批的銜接工作，充分發揮預審的前置把關作用；嚴格執行用地預審在線備案制度；對通過預審和立項確認的項目不再重復征求意見。其次，優化審批程序，精簡報批材料。適當壓縮程序性環節，設定嚴格的各層級審批時限，提高審批效率。設置一定的授權范圍，在范圍內，地方政府可以委托同級國土部門直接審批土地，并報上級政府備案。探討差別化用地審批政策，對控制工期的單體工程先行用地屬于國家重點基礎設施建設的，可由省級部門給予許可，并報國土資源部備案。同時根據地方實際需求，將全年報批次數適當增加至2-3次。

4.3總結“征轉分離”經驗

“征轉分離”即先征后轉，是指根據對當年建設用地的總體規劃，先統一征地，而后再根據建設用地實際需求量，分批將農用地、未利用地轉用為國有建設用地的集體土地征收模式[8]。在天津、重慶、成都等地實行的“征轉分離”試點工作積累了豐富經驗，有必要總結完善，通過適當的分離模式下放審批權，減少中央一級的工作量。

4.4強化批后監管，建立審批責任追究機制

改進審批工作，優化審批程序不意味著要放松監管，反而需要在一些領域加強。目前，國土資源部在用地審批改革上的指導思想是“入口適當從簡，出口加強監管”。在優化審批程序，縮短審批周期同時，要加強項目用地的批后監管和跟蹤服務，防止和減少違法批地占地和閑置浪費土地。一是要建立批后反饋系統，要求地方政府將征地報批后的有關情況實時報備；二是國土資源系統有關部門要建立定期評估系統，對城市用地組織實施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情況進行督察和核實評估，形成城市用地年度評估意見。評估結果與下一年度城市新增用地規模掛鉤。三是發揮國家土地督察系統作用，根據需要，經常性實地監測了解已批建設用使用情況。

4.5推進信息化建設和廉政建設

充分運用國土資源“一張圖”和綜合監管平臺，對城市用地情況實施動態監控；盡快實現國家、省、市(地)、縣(市)國土部門的建設用地電子遠程報批；通過信息電子化實現報批程序標準化、細化、量化，審批職能實現內部紀檢監督和網上社會監督檢查雙重制約，打造公開透明的“陽光政務”，從制度上遏制審批腐敗和行政不作為。

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